Цели, задачи и функции Банка России в сфере регулирования платежных систем и расчетов

Методический журнал "Расчеты и операционная работа в коммерческом банке", № 1/2005
Н.М. Кочеткова, Банк России, директор Департамента платежных систем и расчетов

В последнее десятилетие произошли существенные перемены в оценке значимости платежной системы для поддержания стабильности функционирования национальной финансовой системы и экономики в целом. В результате функции центральных банков в сфере платежной системы стали одними из приоритетных как на национальном, так и на международном уровнях, что подтверждает работа Банка международных расчетов. Функции Банка России обусловлены необходимостью обеспечения эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы, что является одной из трех целей деятельности Банка России, закрепленных статьей 3 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Основными функциями Банка России в сфере платежной системы в настоящее время являются функция регулятора и функция оператора собственной платежной системы. Настоящая статья посвящена рассмотрению действующей модели регулирования платежных систем и расчетов, подходов к ее совершенствованию, а также отдельных аспектов регулирования платежной системы Банка России и частных платежных систем.
Общие подходы к регулированию платежных систем и расчетов
Определение подходов к совершенствованию регулирования платежных систем и расчетов зависит от ряда предпосылок, к которым можно отнести:
— необходимость интеграции национальной платежной системы с платежными системами развитых зарубежных стран и системой «ТАРГЕТ» с учетом планируемой конвертируемости рубля (2007 г.), перехода на МСФО (с 2004 г.) и вступления в ВТО;
— осуществление унификации в рамках СНГ правил регулирования платежных систем и расчетов на основании международно-признанных подходов в целях обеспечения расчетов между государствами-участниками в рамках существующих интеграционных объединений (ЕврАзЭС, Союзное государство, ЕЭП);
— необходимость надзора за частными платежными системами.
При определении подходов к регулированию должны учитываться:
— действующая структура законодательства, в первую очередь положения Гражданского кодекса РФ (главы 45, 46), Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и Федерального закона «О банках и банковской деятельности»;
— тенденции развития платежной системы Банка России и частных платежных систем;
— принципы, которые изложены в документах Банка международных расчетов, Европейского центрального банка и других международных организаций;
— Стратегия развития банковского сектора РФ, Основные направления денежно-кредитной политики и другие документы программного характера.
Текущее состояние нормативного регулирования характеризуется следующими особенностями:
— регулированием форм расчетов (Положение Банка России от 03.10.2002 № 2-П «О безналичных расчетах в Российской Федерации», далее — Положение № 2-П) с точки зрения документов, которыми оформляются операции;
— отсутствием единых принципов в отношении различных технологий. Нормы Положения № 2-П ориентированы на использование расчетных документов на бумажных носителях. Нормы, касающиеся электронных технологий, содержатся в других нормативных актах Банка России (Положение Банка России от 12.03.98 № 20-П «О правилах обмена электронными документами между Банком России, кредитными организациями (филиалами) и другими клиентами Банка России при осуществлении расчетов через расчетную сеть Банка России», Положение Банка России от 10.02.98 № 17-П «О порядке приема к исполнению поручений владельцев счетов, подписанных аналогами собственноручной подписи, при проведении безналичных расчетов кредитными организациями», Положение Банка России от 09.04.98 № 23-П «О порядке эмиссии кредитными организациями банковских карт и осуществления расчетов по операциям, совершаемым с их использованием»), которые слабо связаны с общими принципами;
— использованием общепринятых в международной практике понятий (в первую очередь «перевод денежных средств») только в случае операции перевода денежных средств по поручению физических лиц без открытия банковских счетов (Положение Банка России от 01.04.2003 № 222-П «О порядке осуществления безналичных расчетов физическими лицами в Российской Федерации»). В остальных случаях роль банков сводится к перенаправлению (переоформлению) расчетных документов клиентов;
— отсутствием в нормативных актах Банка России упоминания о платежных системах (Банка России и частных платежных системах), их участниках, критериях доступа, правилах платежных систем и их статусе, а также особенностях осуществления расчетов через платежные системы. Так, в части II Положения № 2-П содержится указание об осуществлении расчетов на валовой основе, но в привязке к корреспондентскому счету, а не платежной системе;
— регулированием межбанковских операций в привязке к соответствующему типу счета (корреспондентского счета в Банке России, корреспондентского счета в другой кредитной организации (счета «лоро»—«ностро»), счета МФР) и с точки зрения порядка приема и исполнения расчетных документов.
Изменения действующей модели нормативного регулирования будут направлены на:
— унификацию подхода к средствам оформления расчетных операций путем введения понятия «инструмент безналичных расчетов», под которым могут пониматься документ на бумажном носителе, документ в электронной форме, платежная карта и иные электронные средства платежа. Такой подход соответствует международным принципам, выделяющим в качестве одного из элементов платежной системы инструменты, посредством которых осуществляется перевод денежных средств;
— четкое разделение инструментов, используемых клиентами, и инструментов, используемых банками;
— определение процедур, общих для всех инструментов, таких, как составление, передача, удостоверение прав, прием к исполнению, контроль, акцепт (авторизация), исполнение, которые в международном понимании образуют клиринг. Кроме того, должны быть описаны специальные процедуры, используемые при межбанковских расчетах (неттинг, оптимизация);
— при переводе денежных средств решение вопросов о моменте возникновения (прекращения) обязательств каждого банка по переводу, установление правил в отношении ошибок при переводе, момента наступления безотзывности и сроков завершения перевода;
— определение требований к организации платежной системы (возможные участники платежной системы и их типы, критерии допуска, способы и порядок идентификации участников, функции оператора платежной системы), правилам платежной системы (с акцентом на механизмах управления рисками) и мерам по надзору за соблюдением частными платежными системами установленных требований.
Основными целями активизации регулятивной функции Банка России, как минимум, должны быть: 1) устранение правовых препятствий для развития рынка платежных услуг и внедрения инноваций; 2) поощрение конкурентных рыночных условий; 3) развитие и внедрение эффективных стандартов, в том числе отраслевых, разработанных самими участниками рынка, а также необходимой инфраструктуры.
Совершенствование нормативных актов, регулирующих порядок осуществления расчетов через Банк России
Учитывая, что платежная система Банка России является в настоящее время единственной из системно-значимых платежных систем России, актуальной является задача совершенствования функции Банка России как оператора собственной платежной системы.
Стратегией развития банковского сектора РФ, утвержденной Правительством Российской Федерации и Банком России, определено, что совершенствованию платежной системы России будет способствовать построение Банком России системы валовых расчетов в режиме реального времени для проведения крупных, срочных, приоритетных платежей, генерируемых межбанковскими рынками, рынками ценных бумаг, другими пользователями.
Это позволит существенно повысить роль национальной платежной системы в обеспечении эффективной работы финансовых рынков и осуществить в дальнейшем ее интеграцию в международные платежные системы.
Для повышения эффективности функционирования платежной системы Банка России потребуются изменения подхода к разработке нормативных актов, регулирующих порядок осуществления расчетов через Банк России. К основным принципам нового подхода можно отнести:
— целостное описание платежной системы Банка России с точки зрения используемых инструментов, процедур и применяемых правил;
— разграничение участников платежной системы Банка России в зависимости от требований законодательства к операциям, осуществляемых по счетам участников (кредитные организации, органы Федерального казначейства), содержания предоставляемых им услуг (прямые и косвенные участники) и способа доступа к ним (непосредственный или опосредованный через РКЦ);
— определение перспектив развития платежной системы Банка России с учетом необходимости сближения функциональных характеристик региональных расчетных систем и унификации их регламентов с переходом к единому регламенту по московскому времени;
— укрупнение региональных компонент и снижение их количества в целом по стране.
Реализация данных принципов позволит обеспечить унифицированные процедуры и правила осуществления безналичных расчетов через Банк России независимо от структуры расчетной сети Банка России и особенностей применяемых в региональных компонентах программно-технических комплексов. Другим важным направлением совершенствования регулирования платежной системы Банка России является устранение ряда ограничений и недостатков в правилах осуществления безналичных расчетов через Банк России. Так, уже давно возникла необходимость описания возможных способов расчетов (на валовой основе и на нетто-основе), последовательности исполнения расчетных документов при наличии очереди расчетных документов в течение дня и в конце дня, обеспечения функциональной независимости расчетной системы от системы бухгалтерского учета, а также изменения роли почтовых и телеграфных технологий (резервные по отношению к электронным).
При совершенствовании правил использования расчетных документов в электронной форме дополнительно потребуется:
1) исключить применение электронных платежных документов сокращенного формата;
2) устранить различия в осуществлении внутрирегиональных и межрегиональных расчетов и соответственно отойти от связанных с этим понятий;
3) отменить ограничения по формам расчетов;
4) автоматизировать функции ведения очередей неисполненных расчетных документов (в действующих нормативных актах пока используется бухгалтерское понятие «картотека»);
5) разработать механизмы исполнения расчетных документов в электронной форме, поступающих от прямых участников — кредитных организаций, в отношении которых вводятся ограничения по основаниям, предусмотренным законодательством (ликвидационные процедуры, арест денежных средств на счете и т.п.) без прекращения электронного документооборота с такими участниками;
6) устранить различия в технологиях и структурах данных, применяемых в различных программных комплексах («унифицированные форматы обмена электронными сообщениями»);
7) совершенствование инструментов, используемых в платежной системе Банка России, в целях обеспечения сквозной обработки данных и совместимости с внешними платежными системами.
Регулирование частных платежных систем и надзор за ними
Исходя из статьи 3 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Банк России должен обеспечивать эффективное и бесперебойное функционирование собственной платежной системы и частных платежных систем, в том числе тех, в которых осуществляется проведение массовых платежей.
Стратегией развития платежной системы (утверждена Советом директоров Банка России, протокол от 01.04.96 № 15) подчеркиваются намерения Банка России стимулировать и поддерживать развитие негосударственных (частных) расчетных и клиринговых систем, а также совершенствовать надзор за их деятельностью. В этой связи Банк России определит:
•  политику в отношении рынка розничных (массовых) платежей;
•  подходы к организации надзора за частными платежными системами.
Отправной точкой в направлении развития рынка розничных (массовых) платежей в части нормативного регулирования явилось принятие Положения Банка России от 01.04.2003 № 222-П «О порядке осуществления безналичных расчетов физическими лицами в Российской Федерации».
Происходящие изменения в части контроля за поступлениями средств в бюджет, утвержденные совместными документами Минфина, Министерства по налогам и сборам Российской Федерации и изданными в 2003 году для этих целей нормативными актами Банка России, требуют специального порядка расчетов по таким платежам.
Развитие современных технологий расширяет предложение банковских сервисов, используемых физическими и юридическими лицами, не обладающими потребностями в высокой скорости перевода средств, или осуществляющими платежи на малые суммы, а также повышает востребованность единой инфраструктуры для обслуживания платежей клиентов нескольких частных платежных систем.
Направления политики Банка России в сфере розничных (массовых) платежей будут определяться с учетом результатов проведения соответствующей информационно-аналитической работы, целью которой является оценка актуального состояния рынка розничных (массовых) платежей и целей его участников.
При оценке рынка как активно развивающегося без угрозы возникновения системных рисков Банк России сможет ограничиться выполнением надзорных функций, сохраняя общие регулятивные полномочия (с возможным снижением уровня регулирования) и не предоставляя услуг в качестве оператора.
При оценке рынка как развивающегося, но испытывающего проблемы в части организации взаимодействия между различными частными платежными системами в целях придания рынку нового импульса развития сможет потребоваться усиление операционных функций Банка России посредством предоставления клиринговых и (или) расчетных услуг в тех случаях и в тех регионах России, в которых участники рынка не могут по каким-либо причинам достичь соглашения между собой.
При оценке рынка как активно развивающегося, но несущего угрозы возникновения системных рисков потребуются усиление надзорной функции Банка России и корректировка его политики в сторону большей операционной вовлеченности с целью минимизации рисков. Кроме того, вероятна мобилизация регулятивной функции для выдвижения адекватных требований к существующим правилам платежных систем, клиринговым и расчетным схемам в направлении ограничения рисков и эффективного управления ими.
При оценке рынка как недостаточно конкурентного возможны изменения тарифной политики Банка России в отношении несрочных (массовых) платежей для обеспечения рентабельного развития частных платежных систем. Следует отметить, что в последнее десятилетие наряду с традиционными функциями центрального банка как государственного регулирующего органа и оператора собственной платежной системы на центральный банк в международной практике все чаще возлагаются функции органа надзора за платежными системами.
В силу новизны данной тематики хотелось бы обратить внимание на отличия надзора за платежными системами и традиционного пруденциального банковского надзора за кредитными организациями.
Главная отличительная особенность надзора за платежными системами состоит в том, что данный вид надзора предполагает деятельность центрального банка в отношении платежной системы в целом, то есть целью надзора являются не финансовая устойчивость и индивидуальные риски отдельных кредитных организаций-участников, а устойчивость и совокупные риски всех участников, в первую очередь системный риск, получивший наименование «эффекта домино». Кроме того, важное значение имеют операционные риски, включая умышленные или неумышленные ошибки персонала, операционные сбои в оборудовании и отказы каналов связи.
Для Банка России надзор за платежными системами является одним из инструментов, наряду с нормативным регулированием, позволяющим обеспечивать цель деятельности Банка России, закрепленную в статье 3 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»: обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования национальной платежной системы, включая ее сегменты (платежная система Банка России и частные платежные системы).
Основной задачей, стоящей перед Банком России в сфере надзора за платежными системами в 2004 году, указанной в «Основных направлениях единой государственной политики на 2004 год», является наблюдение за процессами, происходящими в платежных системах. В настоящее время данная задача решается на основании отчетности, получаемой от кредитных организаций.
Руководствуясь международной практикой и рекомендациями международных организаций, таких, как Комитет по платежным и расчетным системам центральных банков стран «Группы десяти», Международный валютный фонд, Всемирный банк, в целях обеспечения надлежащего функционирования платежной системы Банк России планирует постепенное расширение перечня используемых инструментов надзора за платежными системами за счет нормативного регулирования отношений между операторами и участниками платежных систем, установления требований к правилам платежных систем и проведения периодических встреч с представителями банковских ассоциаций и отдельных платежных систем в целях выявления имеющихся проблем и потребностей в нормативном регулировании. При установлении требований к правилам платежных систем Банк России будет стремиться к обеспечению интересов как пользователей, так и операторов, при надлежащем уровне финансовой устойчивости и бесперебойности платежной системы. При этом не должно создаваться препятствий для добросовестной конкуренции между операторами различных платежных систем и внедрения инновационных технологий.
Среди платежных систем, в наибольшей степени подверженных системному риску, выделяются системы, в которых осуществляются расчеты на нетто-основе.
Методологии управления рисками в данных системах посвящены несколько отчетов Комитета по платежным и расчетным системам Банка международных расчетов. В настоящее время в России такие платежные системы преобладают на организованных финансовых рынках и в сфере розничных платежей, но пока занимают незначительную долю по сравнению с переводами, осуществляемыми через платежную систему Банка России. В этой связи на первоначальном этапе в силу отсутствия системной значимости для финансовой системы РФ платежных систем, осуществляющих расчеты на нетто-основе, Банк России предполагает разработку документов, носящих рекомендательный характер для операторов частных платежных систем. Данные документы в основном будут затрагивать вопросы содержания правил платежных систем в части управления рисками, например:
— установление критериев доступа к платежным системам. В международной практике такой доступ, как правило, получают только кредитные организации, соответствующие определенным финансовым требованиям и обладающие соответствующими программно-техническими средствами. Требования могут касаться лимитов уставного капитала или лимитов участия в формировании гарантийных (резервных) фондов. Гарантийные фонды платежных систем используются при наступлении неплатежеспособности одного из ее участников;
— установление двусторонних или многосторонних ограничений (кредитовых и дебетовых). Указанные ограничения позволяют участникам контролировать уровень кредитного риска и на практике зависят от размера взноса участника в гарантийный фонд. Одновременное формирование гарантийного фонда и установление дебетовых ограничений существенно повышают устойчивость платежной системы;
— участие других участников платежной системы в схеме покрытия убытков, возникших из-за неплатежеспособности одного или нескольких участников. С проблемой управления рисками связано определение эффективности функционирования платежной системы. Естественно, что кредитные организации, участвующие в платежной системе, заинтересованы в том, чтобы стоимость исполнения платежей была минимальна. Но минимизация стоимости часто увеличивает рискованность исполнения платежей за счет снижения уровня безопасности и отсутствия механизмов управления рисками, требующих существенных финансовых затрат. В связи с этим средствами нормативного регулирования должно достигаться оптимальное сочетание эффективности и надежности платежных услуг.
Одним из первых шагов в организации надзора за частными платежными системами может стать организация системы мониторинга, включающего первоначальный сбор информации, ее анализ и принятие мер регулятивного характера. Первоначальный сбор информации должен позволить выявить кредитные организации, выполняющие функции расчетных институтов (расчетных центров) частных платежных систем, после чего возможна организация справочника, в который были бы включены актуализированные сведения о каждом расчетном центре. На основании информации о деятельности расчетных центров могут быть разработаны критерии классификации частных платежных систем (отнесение платежных систем, созданных на базе конкретного расчетного центра, к той или иной группе) в соответствии с подходом, изложенном в международных стандартах (системно- значимые платежные системы, значимые платежные системы, незначимые платежные системы). Указанная классификация требует нормативного закрепления с установлением процедур оценки на соответствие правил функционирования системы ключевым принципам, а также оценки адекватности мер, направленных на снижение вероятности возникновения системного и иных рисков.