Совершенствование процедур контроля за работой с денежной наличностью и порядком ведения кассовых операций

Т.А. Гусева, Орловский государственный университет, доцент, адвокат, к.ю.н.
"Расчеты и операционная работа в коммерческом банке", № 5/2005

Освободить банки от обязанности контроля за кассовой дисциплиной клиентов банковское сообщество призывает уже несколько лет. По мнению банкиров, оснований для возложения на банки не свойственных им обязанностей по контролю за соблюдением кассовой дисциплины их клиентами нет. В настоящее время Правительством РФ одобрены поправки в Закон РФ о налоговых органах, подготовленные Минфином, которые дадут налоговым органам право проводить проверки кассовой дисциплины. Также на рассмотрение в Госдуму внесен законопроект, который должен отменить ст. 15.2 Кодекса об административных нарушениях РФ об ответственности банков за невыполнение обязанностей по контролю за соблюдением организациями порядка ведения кассовых операций. Автор анализирует действующий порядок контроля, а также доказывает необходимость его отмены.
Регулирование порядка ведения кассовых операций обеспечивает органическое сочетание интересов государства и субъектов налично-денежного обращения. Государственное регулирование кассовых операций, во-первых, имеет основной целью обеспечить максимально возможное сокращение находящейся в обороте наличной денежной массы. Во-вторых, соблюдение правил ведения кассовых операций гарантирует частные интересы банков, предприятий и других субъектов — сохранность наличных денег.
В-третьих, преследуются публичные интересы, и прежде всего государства, — обеспечить точный учет налогооблагаемых сумм. Вместе с тем учетные данные о поступающих наличных деньгах дают возможность собственнику предприятия осуществлять внутренний контроль за состоянием денежного оборота на данном предприятии.
Согласно статьям 4 и 34 закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О ЦБ РФ (Банке России)» организация наличного денежного обращения, в том числе определение порядка ведения кассовых операций, является одной из функций Банка России.
Порядок ведения кассовых операций установлен следующими нормативно-правовыми актами Банка России: «Порядок ведения кассовых операций в РФ», утвержденный решением Совета директоров Банка России от 22.09.93 № 40;
«Положение о правилах организации наличного денежного обращения на территории РФ» от 05.01.98 № 14-П;
Указание ЦБ РФ от 12.11.96 № 360 «О первоочередных мерах по выполнению Указа Президента РФ от 18 августа 1996 года № 1212 “О мерах по повышению собираемости налогов и других обязательных платежей и упорядочению наличного и безналичного обращения”» (с изменениями от 14.04.97, 30.05.97, 31.07.98, 19.11.98) (за исключением пунктов 3, 6, которые фактически утратили силу);
«Порядок ведения кассовых операций», утвержденный Письмом ЦБ РФ от 04.10.93 № 18.
Порядком ведения кассовых операций в РФ, утвержденным решением Совета директоров ЦБ РФ 22.09.93 № 40, установлены основные положения порядка ведения кассовых операций предприятиями, учреждениями и иными организациями. Так, установлено, что предприятия, организации и учреждения (включая организации торговли) независимо от их организационно-правовой формы, а следовательно, и собственности:
— обязаны хранить свои денежные средства в учреждениях банков;
— должны производить расчеты по своим обязательствам с другими предприятиями в безналичном порядке через учреждения банков;
— могут иметь в своей кассе наличные деньги в пределах лимитов, установленных учреждениями банков по согласованию с руководителями предприятий;
— обязаны сдавать в банк всю денежную наличность сверх установленных лимитов остатка наличных денег в кассе в порядке и сроки, согласованные с учреждениями банка;
— имеют право хранить в своих кассах наличные деньги сверх установленных лимитов только для оплаты труда, выплаты пособий по социальному страхованию, стипендий, пенсий и только на срок не свыше трех рабочих дней, включая день получения денег в учреждении банка.
Все наличные деньги, поступающие на предприятия, в учреждения и иные организации, должны в обязательном порядке документально оприходоваться. Все наличные деньги, выдаваемые предприятиями, учреждениями и иными организациями, также должны документально оформляться.
Основные денежные документы — приходный и расходный кассовые ордера, которые оформляются на основе первичных документов — договоров, заявлений и т.п.
В кассовой книге должна быть отражена каждая операция по приему и расходованию денег по каждому операционному дню.
Распорядитель кредита — руководитель предприятия, учреждения, иной организации или специально уполномоченное им должностное лицо — подписывает приходные и расходные ордера, а также чеки на получение денег в кредитных учреждениях.
Должна быть обеспечена сохранность денег, для чего помещение кассы оборудуется специальным образом (наличие сейфа, решеток на окнах и т.п.); занимающие должности кассиров оформляются как материально ответственные лица и т.п.
Целью указанного контроля было и является сокращение внебанковского оборота наличных денег и создание необходимых условий для более полного сбора налоговых платежей и других поступлений в бюджеты всех уровней.
В целях обеспечения полноты внесения налоговых и иных обязательных платежей в бюджет и гос. внебюджетные фонды РФ пунктом 9 Указа Президента РФ от 23.05.94 № 1006 «Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей» было установлено, что рассмотрение дел об административных правонарушениях и наложении штрафов производится органами ГНС РФ по сведениям, предоставляемым коммерческими банками и другими органами, осуществляющими проверки соблюдения предприятиями порядка ведения кассовых операций и условий работы с денежной наличностью.
Однако Указом Президента РФ от 08.04.2003 № 410 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента РФ в связи с введением в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях» положение Указа № 1006, касающееся проверок соблюдения предприятиями порядка ведения кассовых операций и условий работы с денежной наличностью коммерческими банками и другими органами, было исключено. Указом Президента РФ от 25.07.2003 № 840 «О признании утратившими силу некоторых указов Президента РФ» Указ № 1006 был признан утратившим силу.
В настоящее время административная ответственность за нарушение порядка работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций установлена статьей 15.1 КоАП РФ. Статья 15.2 КоАП РФ предусматривает ответственность должностных лиц учреждений банка за невыполнение обязанностей по контролю за соблюдением правил ведения кассовых операций. Уполномочены рассматривать дела (привлекать к ответственности) по этим правонарушением налоговые органы.
За нарушение порядка работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций (ст. 15.1 КоАП РФ) налоговые органы вправе привлекать к ответственности за: 1) осуществление расчетов с другими организациями сверх установленных лимитов;
2) неоприходование (неполное оприходование) в кассу денежной наличности;
3) несоблюдение порядка хранения свободных денежных средств, а равно накопление в кассе наличных денег сверх установленных лимитов.
Объективная сторона административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.2 КоАП РФ, состоит в неисполнении виновным должностным лицом банка обязанностей по контролю за соблюдением порядка ведения кассовых операций клиентами банка (за исключением предпринимателей и бюджетных организаций), заключившими с банком договор банковского счета.
Статья 15.2 КоАП РФ является новеллой. До принятия нового Кодекса административное законодательство не содержало нормы об административной ответственности должностных лиц банков за невыполнение обязанностей по контролю за соблюдением правил ведения кассовых операций.
В связи с отменой Указа Президента № 1006, предусматривающего соответствующие право налоговых органов на проверку соблюдения порядка работы с денежной наличностью и права на привлечение к ответственности за указанные правонарушения, представляется целесообразным закрепить соответствующие права налоговых органов в Законе РФ «О налоговых органах РФ».
В настоящее время Правительство РФ одобрило поправки в Закон «О налоговых органах РФ», в соответствии с которыми налоговые органы получат дополнительные контрольные полномочия и смогут проверять соблюдение организациями правил ведения кассовых операций.
Оставление соответствующих контрольных функций за кредитными организациями представляется нецелесообразным по следующим основаниям.
1. В настоящее время обязанность банков осуществлять контроль за соблюдением кассовой дисциплины устанавливается только актами Центрального банка Российской Федерации, в частности Положением № 14-П (п. 2.14) и Письмом ЦБ РФ от 04.10.93 № 18 «Об утверждении “Порядка ведения кассовых операций в Российской Федерации”». Соответственно статья 15.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает ответственность за невыполнение банками обязанности, которая не установлена на законодательном уровне.
2. Соблюдение процессуальных моментов (порядка привлечения к ответственности) также не позволяло фактически применять предусмотренную меру ответственности.
Период, за который рассматривается состояние кассовой дисциплины, должен быть не менее трех месяцев (п. 9.3 Порядка применения положений Указа Президента Российской Федерации от 23.05.94 № 1006 «Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей», утвержденного Госналогслужбой РФ 13.08.94 № ВГ-4-13/94н, Минфином РФ 13.08.94 № 104, ЦБ РФ 16.08.94 № 104).
Согласно п.9 Указа Президента РФ от 23.05.94 № 1006 коммерческие банки обязаны были проверять соблюдение организациями порядка ведения кассовых операций и условий работы с денежной наличностью и представлять сведения органам МНС России для принятия последними мер финансовой и административной ответственности к организациям, виновным в нарушении порядка ведения кассовых операций. Представления коммерческих банков с приложением копий справок по указанным проверкам направлялись в налоговые органы по месту регистрации налогоплательщика.
Если считать нарушение порядка оприходования в кассу организации денежной наличности и хранение свободных денежных средств сверх установленного лимита остатка наличных денег в кассе организации оконченными правонарушениями с момента их совершения и учитывая срок давности привлечения к административной ответственности (2 месяца со дня совершения), то фактически налоговые органы могли привлечь к ответственности — при условии оперативного попадания к ним материала из банка — только за последний месяц проверки (т.е. один месяц, притом что глубина проверки — не менее трех месяцев, а периодичность — не более одного раза в два года). То есть фактически имело смысл проверять только один месяц за два последних года работы. По этой причине эффективность таких мероприятий отсутствовала.
3. Отсутствие заинтересованности банков.
Представления коммерческие банки направляют в налоговые органы крайне редко, либо с большой задержкой, либо в том случае, если нарушение носит явно незначительный характер. Здесь, видимо, сказывается стремление банков максимально соблюсти интересы предприятий — своих клиентов, в связи с чем проверки банками кассовой дисциплины во многом носят формальный характер.
Банки осуществляют превентивный и последующий контроль за выполнением организациями — клиентами банка всех требований, установленных для проведения кассовых операций. Периодичность и круг организаций, подлежащих проверке, определяет руководитель банка самостоятельно в зависимости от выполнения организацией требований порядка ведения кассовых операций и условий работы с денежной наличностью.
Вышеизложенное позволяет сделать вывод о целесообразности исключить из КоАП РФ статью 15.2 об административной ответственности должностных лиц учреждений банка за невыполнение обязанностей по контролю за выполнением организациями или их объединениями правил ведения кассовых операций и вменить налоговым органам в обязанность проведение проверок по соблюдению правил ведения кассовых операций.
Представляется, что дальнейшее существование указанной обязанности банков и ответственности за ее неисполнение нецелесообразно также по следующим причинам.
Действующее законодательство РФ возлагает на банки большое количество обязанностей, посредством которых реализуются различные публичные функции, в частности валютный контроль, противодействие легализации доходов, полученных преступным путем, обеспечение выполнения налогоплательщиками — клиентами банков обязанности по уплате налогов и сборов, контроль за кассовой дисциплиной клиентов. В то же время расходы, связанные с исполнением публичных функций, покрываются за счет прибыли коммерческого банка. Доля таких расходов весьма значительна, что отражается в повышении стоимости услуг, предоставляемых банками. Высокая же стоимость банковских услуг снижает их привлекательность для клиентов, а также конкурентоспособность российских банков и эффективность их деятельности в целом.
Контроль за соблюдением клиентами банков правил ведения кассовых операций является одной из наиболее затратных публичных функций коммерческих банков, причем особенно остро данная проблема стоит перед крупными банками, которые могут обслуживать несколько десятков тысяч клиентов. Для ее осуществления необходим специальный штат сотрудников, расходы на содержание которых также покрываются за счет прибыли банка. Исполнение указанной обязанности значительно увеличивает объем «бумажной» работы: банки обязаны составлять справки по результатам проверки, представлять в Банк России отчеты по результатам своей деятельности в данном направлении и т.д. Кроме того, при выполнении данной функции банки должны взаимодействовать не только с ЦБ РФ, но и с налоговыми органами, поскольку привлекать к ответственности в случае выявления банками нарушений порядка ведения кассовых операций вправе только налоговые органы.
Отношения банков со своими клиентами являются сферой гражданско-правового регулирования, вмешательство в которую противоречит интересам как клиентов, так и самих банков. Обладание банками большим объемом контрольных полномочий по отношению к своим клиентам, как уже говорилось выше, является одним из факторов, снижающих спрос на банковские услуги. Таким образом, большой объем контрольных полномочий по отношению к клиентам и завышенная стоимость банковских услуг в значительной степени сдерживают развитие российской банковской системы.
Кроме того, в отличие, например, от такой публичной функции, как противодействие легализации доходов, полученных преступным путем, в данном случае банки фактически не имеют даже косвенного интереса в осуществлении данной функции. Выявление операций, связанных с легализацией преступных доходов и являющихся особо рисковыми, и контроль за ними позволяют повысить деловую репутацию и финансовую устойчивость самого банка. Осуществление же контроля за кассовой дисциплиной клиентов, несмотря на то что оно требует больших расходов, не оказывает какого-либо положительного воздействия на банковскую деятельность.
Следует также отметить, что необходимость возложения на банки обязанности по контролю за кассовой дисциплиной клиентов опровергается опытом деятельности иностранных банков.
На основании изложенного отмена статьи 15.2 Кодекса об административных правонарушениях РФ, устанавливающей ответственность должностных лиц учреждений банков за невыполнение обязанностей по контролю за соблюдением организациями или их объединениями правил ведения кассовых операций, представляется обоснованной, необходимой и своевременной.
Закрепляя законодательно права налоговых органов на осуществление контроля за порядком работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций, следует иметь в виду следующее: учитывая, что диспозиция статьи 15.1 КоАп РФ является бланкетной, в каждом конкретном случае привлечения виновного лица к административной ответственности следует устанавливать, какое правило нарушено.
Рассмотрим вопросы, наиболее часто встречающиеся в практической работе, связанные с лимитом остатка денег в кассе и лимитом расчета наличными.
В соответствии с пунктами 1, 2 Порядка ведения кассовых операций в Российской Федерации предприятия, объединения, организации и учреждения независимо от организационно-правовых форм и сферы деятельности обязаны хранить свободные денежные средства в учреждениях банков. Наличные денежные средства могут храниться в кассе предприятия только в пределах установленного лимита остатка денежных средств (п. 2.5 Положения ЦБ РФ от 05.01.98 № 14-П «О правилах организации наличного денежного обращения на территории РФ»).
Ранее за накопление денежных средств сверх установленного лимита был предусмотрен штраф в трехкратном размере выявленной сверхлимитной наличности (п. 9 Указа Президента РФ от 23.05.94 № 1006). За превышение лимита кассы могли наказать не только организацию, но и ее руководителя — административным штрафом в размере 50 МР0T (п. 9 Указа Президента РФ от 23.05.94 № 1006).
Как уже было отмечено, с 1 июля 2002 года вступил в силу новый Кодекс РФ об административных правонарушениях, в связи с чем изменилась ответственность за накопление наличных в кассе сверх лимитов. Для должностных лиц организации — штраф от 40 до 50 МРОТ, а для самой организации — штраф от 400 до 500 МРОТ (ст. 15.1 КоАП РФ).
Под накоплением в кассе наличных денег сверх установленных лимитов понимается объем налично-денежного оборота предприятия с учетом особенностей режима деятельности предприятия, а также сроков сдачи наличных денежных средств в учреждения банка.
Кто определяет лимит остатка денег в кассе? Предел лимита остатка кассы рассчитывает сама организация, но утверждает его обслуживающий банк каждый год. Лимит, по просьбе организации, можно пересмотреть и в течение года — например, если увеличились объемы выручки или изменились условия сдачи выручки.
Если организация не представит в банк расчет лимита наличных денег в кассе, лимит считается нулевым. В этом случае денежная наличность организации (в любом размере), не сданная в банк, будет признана сверхлимитной.
Сейчас организация может открыть неограниченное количество расчетных счетов в различных банках. А можно ли в каждом банке установить лимит кассы? Нет, нельзя. Правила гласят: лимит остатка кассы устанавливается только в одном из банков, который выбирает сама организация. Для этого организация должна обратиться в выбранный банк с расчетом на установление лимита остатка наличных денег в кассе. Потом, после установления лимита, организация должна будет направить уведомления об определенном ей лимите в другие банки, где у нее есть счета. Этим лимитом и будут руководствоваться при проведении проверки.
Расчет лимита. Об утверждении лимита кассы: организация должна до начала нового года представить банку расчет по форме № 0408020 (Приложение № 1 к Правилам).
Сумма лимита остатка кассы определяется так: за последние три месяца рассчитывается среднедневная выручка предприятия и уменьшается на среднедневной расход предприятия.
В расчете кроме лимита устанавливаются, во-первых, сроки сдачи в банк сверхлимитного остатка, во-вторых, цели, на которые предполагается использовать выручку.
Сдача остатка. Наличные деньги, которые «образовались» в кассе организации сверх лимита, она должна сдать в банк (п. 2.6 Правил). Превышение установленного лимита в кассе допускается лишь в течение трех рабочих дней — в период выплаты заработной платы.
С какой периодичностью вносить деньги в кассу банка (ежедневно, на следующий день или один раз в несколько дней), устанавливает банк по согласованию с руководителем организации при утверждении расчета.
Но при этом надо иметь в виду, что если организация, находящаяся в населенном пункте, где нет недостатка в банковских учреждениях, выберет сдачу сверхлимитной наличности раз в несколько дней, то банк может и не утвердить это. Ведь Правила «рекомендуют» банкам устанавливать для таких организаций сдачу денег ежедневно (п. 2.4). А сдачу денег раз в несколько дней Правила «позволяют» устанавливать для организаций, которые расположены в населенном пункте, где нет учреждений банков или если организация находится далеко от банка.
Цели. Также в расчете организации согласуют с банком цели, на которые предполагается расходовать полученную наличную денежную выручку.
Банк России рекомендует банкам при согласовании расчета «разрешать» расходовать выручку только на оплату труда и социально-трудовых льгот, закупку сельхозпродукции, скупку тары и вещей у населения. Также, по мнению Банка России, организация может израсходовать полученную наличность на командировочные расходы, покупку канцелярских принадлежностей и хозяйственного инвентаря, оплату срочных ремонтных работ, ГСМ, возмещение убытков по договорам страхования физических лиц (п. 3 Указания Банка России от 12.11.96 № 360). Следует заметить, что никакой ответственности за нецелевое использование выручки нет. Поэтому, если организация использовала выручку не по назначению, наказать ее не смогут.
И еще один запрет — у организаций нет права накапливать в кассах наличные деньги, которые предназначены для предстоящих расходов, до установленного срока их выдачи.
Лимит для филиалов. Организация может рассчитать лимит остатка кассы и для своих обособленных подразделений (представительств, филиалов), но только если они составляют отдельный баланс и имеют свои счета в учреждениях банков. Для них лимит устанавливает банк по месту открытия расчетных счетов подразделений.
Если же у обособленных подразделений организации нет отдельного баланса и расчетного счета, но тем не менее каждое подразделение в отдельности использует лимит, установленный для всей организации, это является нарушением. Ведь лимит кассы устанавливается единый по всей организации в целом, а не по каждому обособленному подразделению (п. 2.5 Правил).
Расчет наличными. Организации вправе рассчитываться между собой наличными деньгами только в пределах лимита, устанавливаемого Банком России. На сегодня такой лимит составляет 60 тыс. рублей по одной сделке (Указание Банка России от 14.11.2001 № 1050-У). Превышение же при расчетах этого лимита наказывается штрафом. Точнее, по статье 15.1 КоАП РФ штраф в размере до 500 МРОТ налагается за «осуществление расчетов наличными деньгами» сверх лимита. В расчетах участвуют и плательщик, и получатель. В отношении кого будет применяться норма об ответственности: в отношении плательщика или получателя денежных средств или вместе? По данному вопросу сегодня существуют несколько точек зрения, разберем аргументы каждой из сторон.
Сначала ознакомимся с позицией тех, кто считает, что штраф за сверхлимитные расчеты наличными может налагаться на обе стороны.
Согласно пункту 2 статьи 861 ГК РФ наличные расчеты проводятся между двумя юридическими лицами. Правила организации наличного денежного обращения на территории РФ (Положение Банка России от 05.01.98 №14-П) также говорят, что меры ответственности применяются к предприятиям, не соблюдающим порядок работы с денежной наличностью. А при сверхлимитных расчетах наличными порядок нарушают обе организации. В связи с этим правомерно будет привлечение к ответственности как организации — получателя денег, так и организации, производившей оплату.
Правила организации наличного денежного обращения на территории РФ (Положение Банка России от 05.01.98 № 14-П) также говорят, что меры ответственности применяются к предприятиям, не соблюдающим порядок работы с денежной наличностью. А при сверхлимитных расчетах наличными порядок нарушают обе организации.
До первого июля 2002 года штраф за нарушение предельного расчета наличными денежными средствами определялся Указом Президента РФ от 23.05.94 № 1006. И тогда согласно разъяснениям Банка России штраф взыскивался лишь с организации-плательщика (Письмо Банка России от 16.03.95 № 14-4/95). Поэтому все организации принимали деньги от покупателей в любой сумме, поскольку твердо знали, что штраф налагается только на покупателя.
И хотя формулировка статьи 15.1 КоАП РФ осталась прежней, формально Письмо ЦБ РФ здесь уже неприменимо. Ведь оно ссылается на недействующий Указ Президента. Следовательно, по статье 15.1 КоАП РФ штраф может быть наложен не только на покупателя, но и на продавца.
Рассмотрим позицию тех, кто считает, что ответственности за нарушение сверхлимитных расчетов подлежит только организация-покупатель, производящая расчеты.
Сопоставление содержания статей 15.1 (устанавливающей состав нарушения в виде сверхлимитных расчетов) и 2.1 (где дается общее понятие административного правонарушения) КоАП РФ позволяет сделать вывод о том, что в рассматриваемом случае наказываться будет «осуществление расчетов наличными деньгами» плательщиком, совершенное путем оплаты наличными деньгами сверх установленных размеров получателю средств. Прием наличных денег от других организаций не является противоправным виновным действием (бездействием), так как закон запрещает осуществление расчетов, а не получение платежа.
Так, в Управлении МНС России по Москве считают, что ответственность по статье 15.1 КоАП РФ в части превышения лимитов расчета наличными деньгами применяется только к стороне, осуществляющей платеж, то есть к покупателю (п. 2 Письма Управления МНС России по г. Москве от 30.12.2002 № 29-12/64034). Письмо это не отменено, действующему законодательству не противоречит. Следовательно, инспекции на местах должны им руководствоваться.
Согласно статье 140 ГК РФ организации осуществляют платежи путем наличных или безналичных расчетов. Таким образом, речь должна идти не просто о наличных расчетах, а о платежах, осуществляемых путем наличных расчетов. Если применить эти рассуждения к ответственности за нарушение лимита расчетов наличными деньгами, станет очевидно, что такие правила нарушает именно та организация, которая осуществляет наличный платеж, то есть передает наличные деньги сверх лимита. Получатель же денег не осуществляет наличного платежа, а следовательно, не производит расчетов, не нарушает правил и не несет ответственности по статье 15.1 КоАП РФ.