Общие итоги приватизационного процесса

В России, несмотря на более чем десятилетний период приватизации, доля государственного участия в экономике остается значительной. Некоторые организации с государственным участием (ОАО «Газпром», ОАО «Российские железные дороги», РАО «ЕЭС России») являются отраслеобразующими. Решения, принимаемые при управлении этими и другими предприятиями, оказывают влияние на экономику государства в целом. В этой связи требует обсуждения вопрос эффективного управления федеральной собственностью.

Управление государственными пакетами акций в новообразованных корпорациях достаточно долго характеризовалось пассивностью государства, что приводило к массовым злоупотреблениям, способствовало выводу имевшихся активов в интересах тех или иных групп лиц. Государство в лице своих органов оказалось не способно надлежащим образом управлять значительными объемами имущества. Проблема усугублялась отсутствием необходимой нормативной базы.

Сложившаяся ситуация в определенной мере объясняет появление планов передачи управления частному капиталу, региональным властям либо консолидированным в рамках отрасли государственным холдингам.

Тем не менее, к концу 90-х гг. государственное участие в корпоративном секторе оставалось значительным и при этом характеризовалось слабой управляемостью унитарных предприятий и пакетов акций недавно созданных акционерных обществ во всех отраслях хозяйства.

В 2000 – 2004 гг. были предприняты определенные действия по повышению эффективности управления государственным имуществом. Были интегрированы в холдинги предприятия атомной энергетики, железнодорожного транспорта, оборонной и алкогольной промышленности, воздушного и морского транспорта, почтовой связи. Одновременно была инициирована реструктуризация естественных монополий.

Политика государства в части управления активами в этот период в значительной мере определялась Концепцией управления государственным имуществом и приватизации в РФ, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 09.09.99 г. № 1024 (далее – Концепция). В данном документе с учетом имеющегося мирового и российского опыта управлению государственным имуществом был отдан приоритет перед стремлением получать доходы от приватизации федеральной собственности. Этому во многом способствовало снижение стоимости предприятий и пакетов их акций после кризиса 1998 г. и понимание необходимости восстановления их ценности. Закономерно, что стремление увеличить неналоговые поступления потребовало четкого и ясного определения критериев управления имуществом и системы взаимоотношений между различными уровнями власти.

В Концепции был сделан вывод о том, что государственное участие в экономике весьма значительно и что при этом государственное имущество не является ликвидным. Была приведена классификация состава государственного имущества и для каждого класса объектов предложены конкретные механизмы управления и распоряжения им. Применяемый ранее подход, согласно которому единственно возможным способом распоряжения государственной собственностью является отчуждение, был изменен. В числе возможных приоритетов государства в сфере госсобственности назывались управленческие задачи – особенно для тех видов имущества, которое не подлежит отчуждению.

В частности, в Концепции устанавливались принципы и приоритеты государственной политики в сфере управления акциями, находящимися в государственной собственности, в том числе в сфере деятельности представителей РФ в органах управления открытых акционерных обществ, акции которых находятся в государственной собственности.

В качестве целей управления акциями (долями), находящимися в федеральной собственности, были определены:

– увеличение неналоговых доходов бюджета;
– обеспечение выполнения хозяйственными обществами общегосударственных функций;
– стимулирование развития производства, улучшение финансово-экономических показателей деятельности хозяйственных обществ;
– оптимизация управленческих затрат;
– осуществление институциональных преобразований в экономике, направленных на постепенное вытеснение неэффективных собственников.

Для достижения поставленных целей предполагалось использовать ряд управленческих механизмов:

– координацию работы министерств и ведомств в процессе управления пакетами акций федеральным органом по управлению государственным имуществом;
– установление порядка и проведение аттестации специалистов в области управления хозяйственными товариществами и обществами;
– назначение из числа госслужащих представителей государства в органы управления хозяйственных обществ с выдачей им письменных указаний для голосования в них;
– обеспечение представления интересов РФ в органах управления наиболее крупных акционерных обществ, производящих продукцию (товары, услуги) стратегического значения, как правило, государственными служащими на постоянной основе;
– выделение финансовых ресурсов на содержание института представителей государства, например, за счет дивидендов по акциям, находящимся в государственной собственности;
– приобретение акций акционерных обществ для усиления государственного участия в таких обществах, если это необходимо для выполнения общегосударственных задач.

Для стимулирования развития производства и улучшения финансово-экономических показателей деятельности хозяйственных обществ рассматривались следующие механизмы:

– использование акций, находящихся в государственной собственности, в качестве обеспечения инвестиций или кредитов, направляемых на реализацию целевых проектов;
– использование акций для привлечения инвестиций в вертикально интегрированные структуры (в качестве обеспечения предполагалось использовать акции, внесенные в уставный капитал интегрированной структуры);
– привлечение эффективного собственника, приобретающего акции в процессе приватизации, с условием инвестирования в предприятие;
– повышение инвестиционной привлекательности предприятий для отечественных и иностранных инвесторов за счет сокращения доли участия государства в уставном капитале.

Несмотря на последовательное сокращение объема госсобственности в период действия Концепции государственный сектор экономики пока еще остается значимым и далеко не всегда эффективно управляемым.

Как было отмечено министром экономического развития и торговли Г.О. Грефом в докладе на заседании Правительства РФ 17.03.05 г., одной из важнейших задач административной реформы является обеспечение государства на всех уровнях власти исключительно тем имуществом, которое необходимо ему для исполнения закрепленных за ним публичных полномочий [1].

Общая тенденция по управлению государственными пактами, как заявил Г.О. Греф, заключается, с одной стороны, в сохранении крупного пакета в стратегических предприятиях, а с другой – в продаже пакетов акций в предприятиях, участие в управлении которыми не входит в функции федерального правительства и субъектов РФ.

Министр отметил, что в среднесрочной перспективе (2005 – 2008 гг.) предстоит реализовать комплекс мероприятий в сфере управления федеральным имуществом, которые позволят обеспечить высокий уровень управляемости государственного сектора при его эффективности, сравнимой в целом с показателями эффективности конкурентного сектора экономики. Для этого потребуется совершенствование действующих и разработка новых механизмов управления и приватизации.

В первом трехлетнем Прогнозном плане (Программе) приватизации федерального имущества и Основных направлениях приватизации федерального имущества до 2006 г. (утв. распоряжением Правительства РФ от 15.08.03 г. № 1165-р) предусматривались следующие сроки приватизации:

• 2003 г. – приватизация принадлежащих государству пакетов акций размером до 2 % уставного капитала;
• 2004 г. – выход государства из акционерных обществ, где доля государства менее 25 %;
• 2005 г. – выход государства из акционерных обществ, где его доля составляет от 25 до 50 %;
• 2006 г. – прекращение участия государства в компаниях, в которых оно владеет более чем 50 % акций и которые не относятся к числу стратегических;
• 2008 г. – завершение приватизации федерального имущества, не используемого для выполнения государственных функций РФ. К 2008 г. в собственности государства должно остаться не более 500 различных пакетов акций.

Но в Прогнозном плане (Программе) приватизации федерального имущества на 2005 г. и на период до 2007 г. сроки приватизации были изменены:

• период приватизации федерального имущества продлен до 2007 г.;
• завершение приватизации находящихся в федеральной собственности пакетов акций открытых акционерных обществ, составляющих менее 25 % уставного капитала, намечено на 2005 г.

В соответствии с Прогнозным планом (Программой) приватизации федерального имущества на 2006 г. и Основными направлениями приватизации федерального имущества на 2006 – 2008 гг., утвержденными распоряжением Правительства РФ от 25.08.05 г. № 1306-р, сформулированы следующие основные задачи государственной политики в сфере приватизации федерального имущества на 2006 – 2008 гг.:

– приватизация федерального имущества, не задействованного в обеспечении государственных функций (полномочий) РФ;
– обеспечение поэтапного сокращения числа федеральных государственных унитарных предприятий;
– повышение темпов приватизации федерального имущества;
– формирование доходов федерального бюджета.

В 2006 г. должны быть приватизированы пакеты акций, размер которых не превышает 50 % уставного капитала соответствующих акционерных обществ, за исключением пакетов акций обществ, включенных в перечень стратегических или участвующих в формировании интегрированных структур (в рамках реализации Федеральной целевой программы «Реформирование и развитие оборонно-промышленного комплекса (2002 – 2006 гг.)»), а также пакетов акций, продажа которых будет осуществляться исходя из потребностей формирования доходной части федерального бюджета в 2006 г. и на период до 2008 г. согласно перспективному финансовому плану.

Количественные параметры приватизации для 2006 г. в целом могут быть охарактеризованы как взвешенные и осторожные.

На характер управления смешанными предприятиями (да и остальным государственным имуществом) значительно повлияла проводимая в России административная реформа.

Во-первых, возникли проблемы при формировании Перечня стратегических предприятий и акционерных обществ. К 2005 г. Министерство экономического развития и торговли РФ подготовило и внесло в Правительство РФ проект Указа Президента РФ «О внесении изменений в Перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ». Проект проходил длительные процедуры согласования в Правительстве РФ, что было обусловлено влиянием отраслевых министерств, и все-таки не был принят в связи тем, что Государственно-правовое управление Президента РФ направило его на доработку.

Во-вторых, негативно сказывалась на темпах приватизационных процессов в последние годы неопределенность в распределении полномочий между Российским фондом федерального имущества (РФФИ) и Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом (Росимущество). В частности, в связи с переходом функций управления акциями к Росимуществу РФФИ со значительной задержкой передал победителям торгов приобретенное государственное имущество – акции, находившиеся в это время под управлением Росимущества.

Тем не менее, в целях стимулирования приватизационного процесса Постановлением Правительства РФ от 26.12.05 г. № 806 были утверждены новые Правила разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества.

Проблемы управления акциями, находящимися в федеральной собственности

Текущее положение

Динамика общего количества акционерных обществ, акции которых находились в федеральной собственности, отражает результат двух разнонаправленных процессов: число таких акционерных обществ может увеличиваться за счет преобразования унитарных предприятий, однако продажа пакетов акций в ходе приватизационных процедур естественным образом приводит к уменьшению их количества в казне РФ.

Изменение количества хозяйственных обществ с участием РФ в 2003 – 2005 гг. по отраслям экономики представлено в таблице.

Динамика количества акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности либо в отношении которых используется специальное право «золотая акция», в 2003 – 2005 гг.*

Отрасль	На 1 июня 2003 г.		На 1 июня 2004 г.		На 1 июня 2005 г.
	Абс., ед.	Доля, %	Абс., ед.	Доля, %	Абс., ед.	Доля, %	В % к 01.07.03 г.
Непроизводственная сфера	1918	45,6	1781	45,6	685	18,1	35,7
Промышленность	1350	32,1	1253	32,1	2078	54,9	153,9
Машиностроение	225	5,4	209	5,4	187	4,95	83,1
Пищевая	43	1,0	40	1,0	54	1,4	125,6
Металлургия	34	0,8	32	0,8	28	0,75	82,4
Строительных материалов	21	0,5	20	0,5	19	0,5	90,5
Химическая	19	0,4	18	0,5	46	1,2	242,1
Легкая	16	0,4	15	0,4	9	0,2	56,3
Прочие отрасли	992	23,6	919	23,5	1735	45,9	174,9
Строительство	492	11,7	457	11,7	287	7,6	58,3
Транспорт и связь	383	9,1	356	9,1	459	12,1	119,8
Сельское хозяйство	46	1,1	43	1,1	229	6,1	497,8
Лесное хозяйство	16	0,4	15	0,4	45	1,2	281,3
Всего	4205	100,0	3905	100,0	3783	100,0	90,0

* Составлена по: [2].

За указанный период вырос удельный вес предприятий промышленности (с 32 % по состоянию на 01.06.04 г. до 55 % на 01.06.05 г.), транспорта и связи (с 9 до 12 %), сельского (с 1 до 6 %) и лесного (с 0,4 до 1,2 %) хозяйства. Сократилась доля акционерных обществ, относящихся к блоку отраслей непроизводственной сферы (с 45,6 % по состоянию на 01.06.04 г. до 18 % по состоянию на 01.06.05 г.) и строительства (с 11,7 до 7,6 %). Наибольшее абсолютное сокращение количества акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, за период с 01.06.04 г. по 01.06.05 г. отмечено в непроизводственной сфере (на 1096 ед.) и строительстве (на 170 ед.).

Другой значимой характеристикой государственного участия в акционерных обществах является распределение хозяйственных обществ в зависимости от размера принадлежащей государству доли.

В 2001 – 2003 гг. количество акционерных обществ с участием государства, в которых размер государственного пакета акций был более 50 %, составляло более 16 – 17 % от их общего числа, к началу 2004 г. их число возросло примерно до 19 %. Вместе с тем произошло небольшое уменьшение удельного веса пакетов акций величиной до 25 % уставного капитала и блокирующих пакетов (от 25 до 50 %), которые составляли около половины и трети всех федеральных пакетов акций соответственно.

В 2004 г. доля федеральных пакетов акций всех величин уменьшилась. В итоге по состоянию на 01.06.05 г. структура федеральных пакетов акций выглядела следующим образом:

– пакеты акций до 25 % капитала – менее 44 %;
– пакеты акций от 25 до 50 % капитала – 31 %;
– пакеты акций более 50 % капитала – примерно 25 %.

Специальное право «золотая акция» максимально использовалось на начало 2003 г., когда помимо 958 обществ, где оно применялось параллельно с наличием федерального пакета акций, имелось 118 обществ, в которых государство не было акционером (в 1999 г. «золотая акция» использовалась в 580 организациях, на начало 2002 г. – в 750).

В 2003 – 2004 гг. с увеличением объема реализации федеральных пакетов акций уменьшалось общее количество таких акционерных обществ (591 ед. на начало 2004 г.).

Проблемы, с которыми приходится сталкиваться государству как участнику акционерных обществ, типичны для любого собственника, который обладает значительным объемом имущества. Но есть и специфичные, связанные с необходимостью:

– обеспечения эффективного представления интересов РФ при участии в органах управления и контроля смешанных организаций;
– формирования дивидендной политики государства;
– обеспечения для государства информационной открытости и прозрачности в смешанных организациях.

Обеспечение эффективного представления интересов РФ при участии в органах управления и контроля смешанных организаций

Участие государства в управлении акционерными обществами обеспечивается за счет использования института его представителей в органах управления. Данный институт позволяет государству сообщать акционерному обществу свою волю по рассматриваемым вопросам и получать от общества информацию о его состоянии, о принятых решениях, что дает возможность судить об эффективности участия государства в данном обществе в целом и о работе конкретного представителя, в частности.

Следует отметить, что в первые годы после начала приватизации управление поступающими в федеральную собственность акциями посредством назначения представителей из числа госслужащих характеризовалось низкой эффективностью, что было вызвано фактическим отсутствием конкретных целей участия государства в капитале организаций. Это приводило к смещению центра управления и контроля в сторону менеджмента или частных акционеров, удовлетворению их интересов в первую очередь.

После принятия Концепции ситуация в определенной мере изменилась, о чем свидетельствует и увеличение количества заключаемых контрактов, и неоднократное изменение Положения об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие РФ в управлении открытыми акционерными обществами («золотая акция») – сейчас действует уже третья с 2000 г. редакция. В целом отмечается усиление позиции государства.

В настоящее время названные вопросы регулируются Положением об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие РФ в управлении открытыми акционерными обществами («золотая акция»), утвержденным Постановлением Правительства РФ от 03.12.04 г. № 738, в соответствии с которым, в частности, формируется позиция акционера – РФ.

По наиболее значимым вопросам, касающимся деятельности акционерного общества, решение которых находится в компетенции совета директоров, голосование представителя государства определяется выдаваемой директивой.

К числу таких вопросов относятся:

– определение приоритетных направлений деятельности общества;
– созыв общего собрания акционеров;
– утверждение его повестки дня;
– увеличение уставного капитала общества;
– образование исполнительных органов и прекращение их полномочий;
– одобрение сделок;
– выплата дивидендов;
– избрание председателя совета директоров для представления интересов РФ и представителей РФ в совете директоров.

Права акционера открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, от имени РФ осуществляет Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом:

– в акционерных обществах, входящих в специальный перечень, – по согласованию с федеральным министерством либо федеральным органом исполнительной власти, наделенным полномочиями по управлению государственным имуществом, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ или Правительство РФ;
– в акционерных обществах, входящих в Перечень стратегических акционерных обществ, утверждаемый Президентом РФ, за исключением акционерных обществ, входящих в специальный перечень, – на основании предложений федерального агентства, находящегося в ведении федерального министерства, либо федеральным органом исполнительной власти, наделенным полномочиями по управлению государственным имуществом, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ или Правительство РФ;
– в одних акционерных обществах – самостоятельно, а в случае представления федеральным агентством, находящимся в ведении федерального министерства, или федеральным органом исполнительной власти, наделенным полномочиями по управлению государственным имуществом, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, в установленном порядке предложений по вопросам определения позиции акционера (РФ) – с учетом указанных предложений.

Что касается минимального количества заседаний, которые должны проводиться ежегодно, особых требований законодательством не установлено. Вместе с тем, на стратегических предприятиях реализуются положения о проведении заседаний совета директоров не реже одного раза в три месяца.

В соответствии с требованием Федерального закона от 21.12.01 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» в акционерных обществах, в отношении которых используется специальное право («золотая акция»), государство в советах директоров может быть представлено только государственными служащими. Московское образование, считается самым нужным в Москве, поэтому вам надо купить диплом , каждый хочет приобрести Московский диплом!

Представителями интересов РФ в совете директоров акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, могут быть как лица, замещающие государственные должности, так и частные лица, действующие на основе государственного контракта.

Согласно такому контракту представители государства в органах управления акционерных обществ обязаны в письменной форме согласовывать с уполномоченным органом свое голосование по повестке дня заседания совета директоров в случаях, установленных законодательством.

В соответствии с установленным порядком было заключено в 2001 г. – 103, в 2002 г. – 23 контракта с 11 представителями, в 2003 г. – 19 контрактов с 10 представителями интересов РФ, в 2004 г. – 210 контрактов с 67 представителями интересов государства [3]. Тем не менее, в настоящее время около 90 % от общего числа представителей интересов РФ являются государственными служащими.

Эффективность деятельности представителя государства оценивается по формальному критерию – доле прибыли, выплачиваемой в качестве дивидендов на пакет акций, находящихся в федеральной собственности. Вместе с тем эффективность выполнения стратегических задач компаний в должной мере государством не учитывается.

Существует мнение, поддерживаемое, в частности, отдельными представителями Министерства экономического развития, что для достижения положительного результата от участия в капитале хозяйственных обществ в долгосрочной перспективе необходимо привлекать к управлению смешанными обществами независимых директоров, то есть лиц, которые не только не являются членами правления, но и независимы от должностных лиц общества, их аффилированных лиц, крупных контрагентов, а также не находятся с обществом в иных отношениях, могущих повлиять на независимость их суждений. Основные критерии независимости директора и требования, предъявляемые к ним, изложены в Концепции корпоративного поведения, рекомендованной к применению распоряжением ФКЦБ России от 04.04.02 г. № 421/р.

Независимые директора призваны внести значительный вклад в обсуждение и принятие решений по таким вопросам как выработка стратегии развития общества, оценка соответствия деятельности исполнительных органов избранной стратегии, разрешение корпоративных конфликтов с участием акционеров и по иным важным вопросам, затрагивающим интересы акционеров. Таким образом, наличие в составе совета директоров общества независимых директоров позволяет сформировать объективное мнение совета директоров по обсуждаемым вопросам.

Однако предложение Министерства экономического развития России о привлечении к управлению независимых директоров и включении их в состав советов директоров не нашло поддержки. Многие кандидаты на должность независимых директоров не согласны голосовать по директивам государственного собственника. В настоящее время в состав совета директоров вошли независимые директора лишь немногих частных компаний, среди которых «Норильский никель», Стальная группа «Мечел», «Вимм-Билль-Данн», «НОВАТЭК» [3].

Активность позиции представителя государства при голосовании в органах управления не в последнюю очередь может быть связана с получением вознаграждения при наличии позитивных результатов деятельности общества. Пока же практика выплат вознаграждения членам совета директоров крайне ограничена, в подавляющем большинстве акционерных обществ существует лишь компенсация затрат, связанных с исполнением членами совета директоров своих обязанностей.

В отношении представителей государства ситуация усугубляется тем, что в соответствии с Федеральным законом от 31.07.95 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» государственные служащие не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой.

Таким образом, представители государства, являющиеся государственными служащими, не имеют возможности получать вознаграждение за работу в советах директоров. При принятии обществом решения о выплате членам совета директоров вознаграждения оно не будет начисляться и выплачиваться государственным служащим.

Данная ситуация приводит к снижению заинтересованности представителей РФ в отстаивании позиции государства и определенной пассивности их поведения.

Между тем, результаты оценки работы совета директоров в целом и каждого члена совета, включая его председателя, должны быть основой для определения вознаграждения членам совета директоров. Рекомендации по выплате им вознаграждения содержатся в Кодексе корпоративного поведения и сводятся к следующему:

– рекомендуется, чтобы вознаграждение членов совета директоров было равным для всех членов данного совета;
– рекомендуется, чтобы размер вознаграждений всех членов совета директоров был единым независимо от того, является ли член совета директоров исполнительным, неисполнительным или независимым директором;
– критерии определения размера вознаграждения членов совета директоров должны разрабатываться комитетом совета директоров по кадрам и вознаграждениям и одобряться советом директоров. Поскольку данные критерии оказывают существенное влияние на деятельность совета директоров, рекомендуется включить их во внутренний документ общества, регулирующий деятельность совета директоров. Тем самым будет создан прозрачный и доступный для акционеров механизм контроля деятельности членов совета директоров и назначения им вознаграждения;
– в годовом отчете общества рекомендуется отражать результаты оценки деятельности совета директоров, а также информацию об общей сумме, выплаченной в качестве вознаграждения и (или) компенсаций членам совета директоров.

Формирование дивидендной политики государства

С 2003 г. доходы непосредственно от приватизации имущества снижаются: в 2004 г. по отношению к 2003 г. – на 1/3, в 2005 г. по отношению к 2004 г. – почти в 2 раза. В целом за 2003 – 2005 гг. в абсолютном выражении ежегодный приватизационный доход сократился почти втрое. На 2006 г. запланировано поступление 31 млрд руб. – немногим ниже фактических доходов от приватизации, полученных в 2005 г. Однако выполнение этого плана возможно за счет реализации крупных приватизационных проектов («Связьинвест», «Аэрофлот», «Роснефть» и др.) [2].

При этом основные возобновляемые источники не только не теряют своего значения и в 2006 г., но, напротив, могут обеспечить, с учетом мировой конъюнктуры цен на продукцию добывающих отраслей, значимый прирост бюджетного дохода. Дивиденды, приходящиеся на пакеты акций, которые находятся в федеральной собственности с 2000 г., занимают первое место среди возобновляемых источников от использования государственного имущества.

По данным ФАУФИ, совокупные поступления в федеральный бюджет от приватизации и использования государственного имущества за 2005 г. составили, по предварительным оценкам, 97 млрд руб. Поступления от использования федерального имущества дали свыше половины совокупного дохода – 53 млрд руб., в том числе 14,2 млрд руб. – от аренды федерального имущества, 16,6 млрд руб. – за счет дивидендов по акциям в федеральной собственности, 17,5 млрд руб. – от доли РФ в СП «Вьетсовпетро», 1,75 млрд руб. – в виде арендной платы за землю, 2,4 млрд руб. – в виде перечисления части прибыли федеральных государственных унитарных предприятий, 522 млн руб. – от реализации имущества государственных унитарных предприятий (учреждений) и военного имущества. За период 2000 – 2005 гг. ежегодный доход от возобновляемых источников вырос в 3 раза. Тем не менее, в федеральном бюджете на 2006 г. определена сумма, практически идентичная поступлениям 2005 г.

В этой связи возобновляемые источники доходов федерального бюджета, связанные с управлением имуществом, в частности, доходов от аренды федерального имущества, дивидендных поступлений, обретают явную тенденцию к доминированию. С 1997 по 2004 г. размер дивидендов вырос с 45 млн дол. до 620 млн дол. [3] и в 2005 г. сохранился на том же уровне.

По мнению министра экономического развития и торговли Г.О. Грефа, в настоящее время отсутствует единая экономически оправданная дивидендная политика государства [1]. Размер доли прибыли, направляемой на дивиденды, тяготеет к 10 % чистой прибыли компаний. Зачастую дивиденды определяются без какого-либо экономического обоснования. Традиционно представители исполнительных органов акционерного общества предлагают меньше, государство требует больше. Однако ни с той, ни с другой стороны достаточных аргументов в защиту дивидендной политики нет. Как правило, представители компании предлагают за счет доли прибыли профинансировать инвестиционные проекты, а государство рекомендует изыскивать другие источники инвестиционных ресурсов, например, средства дочерних обществ.

Существует проблема и с определением реального размера прибыли акционерных обществ. По российским стандартам бухгалтерского учета и международным стандартам финансовой отчетности он может существенно различаться. Кроме того, прибыль определяется по данным головной компании, которая может являться «центром затрат», тогда как «центры прибыли» консолидируются в дочерних компаниях. Стало быть, и государство, и акционеры головных компаний, предположительно, недополучают значительные средства в виде дивидендов.

Следствием такой ситуации Г.О. Греф назвал недостаточный уровень дивидендных доходов государства; неэффективное использование акционерного капитала, принадлежащего государству, не обеспечивающее собственнику нормальную (рыночную) доходность; отсутствие условий и стимулов к реализации акционерными обществами, акции которых принадлежат государству, эффективной инвестиционной и финансовой политики; неадекватную структуру цен на продукцию/услуги госкомпаний.

Так, около 75 % поступлений в федеральный бюджет в качестве дивидендов по акциям, находящимся в федеральной собственности, обеспечивают 5 наиболее крупных плательщиков: «Газпром», «Транснефть», «Внешторгбанк», «Роснефть» и «Лукойл» (в настоящее время пакет акций продан). Общая сумма всех полученных дивидендов составила за 2004 г. 17,22 млрд руб. (столько же поступило от одного только государственного совместного предприятия «Вьетсовпетро»).

В Минэкономразвития России была проведена работа по формированию дивидендной политики государства, отвечающей критериям экономической обоснованности. Итогом этой работы стала модель реализации дивидендной политики в отношении пакетов акций, принадлежащих государству.

Согласно этой модели, акционерное общество использует «скользящее» перспективное планирование ключевых показателей своей работы, в том числе объема реализации, чистой прибыли, капитальных вложений (на 3 – 5 лет). В начале финансового года должно быть определено, какую чистую прибыль должна обеспечить работа менеджмента. По результатам года часть полученной прибыли в обязательном порядке направляется на выплату дивидендов.

При дальнейшем распределении прибыли должен обеспечиваться баланс дивидендов и инвестиций. Развитие компании возможно только при эффективном инвестировании прибыли. Эффективность инвестиций должна измеряться не абсолютными объемами освоенного производства, а уровнем доходности инвестиционных проектов. При этом доходность инвестиций из прибыли должна быть выше, чем стоимость получаемых обществом кредитов.

Нередко полагают, что использование заемного капитала требует своевременного погашения кредитов и выплаты процентов, а инвестирование прибыли очевидных обязательств по возврату средств и выплате процентов акционерам не влечет. В результате менеджментом организаций с государственным участием прибыль воспринимается как дешевый или бесплатный ресурс. Такой подход противоречит основам создания и функционирования хозяйственного общества, целью создания которого является получение прибыли участниками, в том числе и государством.

По этой причине чистую прибыль, которую общество не в состоянии направить на инвестиции, удовлетворяющие указанным условиям, следует, по мнению главы Минэкономразвития России, выплачивать в виде дивидендов.

Разработанная дивидендная политика должна применяться во всех случаях участия государства в капитале хозяйственного общества, в том числе для акционерных обществ, являющихся крупными инфраструктурными монополиями. Социальное и оборонное значение участия государства в акционерном капитале крупнейших компаний не должно отменять требования к экономической эффективности их деятельности.

В качестве направлений реализации дивидендной политики государства были выделены следующие принципы, которые базируются в том числе на зарубежном опыте:

– целесообразность определения наиболее значимых акционерных обществ, для которых внедрение указанных принципов должно осуществляться в первоочередном порядке, поскольку именно здесь должен быть получен основной экономический эффект;
– привлечение независимых от менеджмента обществ экспертов (аудиторов, оценщиков) для выявления уровня доходности акционерного капитала и обоснованной величины прибыли общества;
– разработка механизма заинтересованности и ответственности менеджмента акционерных обществ за достижение по результатам отчетного года определенного акционерами уровня чистой прибыли;
– разработка методики учета экономически обоснованного уровня доходности акционерного капитала в сферах деятельности, в которых применяется государственное регулирование тарифов;
– учет принципов дивидендной политики государства при рассмотрении Правительством РФ инвестиционных программ и финансовых планов крупнейших монополий.

Обеспечение информационной открытости и прозрачности в смешанных организациях

Правила отчетности организации, в капитале которой участвует государство, в части финансовой и статистической отчетности не отличаются особой спецификой по сравнению с частными организациями. В этой сфере они сталкиваются с теми же проблемами, что и другие российские предприятия, а именно:

• недостаточное развитие системы стандартов финансовой отчетности;
• значительное влияние налоговых целей на формирование показателей финансовой отчетности;
• формальный подход к раскрытию дополнительной информации;
• недостаточный контроль и ответственность за предоставление отчетности;
• недостаточное развитие технологии и инфраструктуры сбора, хранения и обработки информации, поступающей от госпредприятий.

Приоритетной задачей в этой области является применение международных стандартов финансовой отчетности, что позволит обеспечить прозрачность и сопоставимость показателей предприятий госсектора [3].

Другим направлением совершенствования системы управления принадлежащими государству пакетами акций в акционерных обществах является создание механизма контроля деятельности этих компаний. Один из элементов такого механизма – получение информации о деятельности акционерных обществ и ее анализ. На обеспечение выполнения этой функции направлен составляемый на основе отраслевых и территориальных баз данных Реестр показателей экономической эффективности деятельности открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности. Ведение Реестра осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 11.01.00 г. № 23 и должно способствовать осуществлению контроля за достижением поставленных государством целей управления, в том числе за получением причитающихся дивидендных выплат, что, в свою очередь, является следствием получения обществом необходимого уровня прибыли.

Для обеспечения доступа к адекватной и оперативной информации о деятельности смешанных организаций при реализации государством функций собственника важно использовать систему управленческого учета, позволяющую формировать показатели как для стратегического планирования, так и для оперативного контроля деятельности.

Повышению контроля за деятельностью организаций с участием государства способствует разработка специфических (отраслевых) показателей, отражающих эффективность выполнения акционерными обществами поставленных задач. Выработанные показатели должны позволять органам управления на основе множества форм статистического наблюдения, бухгалтерской информации оперативно получать сведения о деятельности предприятий и давать объективную картину для принятия стратегических решений относительно  их дальнейшего функционирования.

Для акционерных обществ с государственным участием особое значение приобретает качество информации, предоставляемой к заседанию совета директоров – она должна быть достаточной для объективной оценки состояния вопроса и подготовки взвешенного решения по голосованию представителя государства. Поэтому в соответствующих внутренних документах наиболее крупных и значимых акционерных обществ с государственным участием закрепляются требования к пакету материалов, предоставляемых членам совета директоров к заседанию.

В целях своевременной подготовки директив через представителей государства должно также обеспечиваться принятие советом директоров плана работы совета на год, включающего примерный график проведения заседаний и список вопросов, подлежащих обсуждению. План работы должен предусматривать число заседаний, необходимое и достаточное для обсуждения основных проблем, стоящих перед акционерным обществом.

Указанные выше проблемы, возникающие при управлении акционерными обществами с участием РФ, в основной своей части свойственны не только государству как акционеру. Необходимость формирования позиции по вопросам повестки дня органов управления хозяйственного общества или потребность в получении достоверной и своевременной информации о деятельности предприятия актуальна для всех инвесторов, участвующих в акционерном капитале.

Принимая во внимание кроме вышесказанного и то обстоятельство, что в настоящее время дивидендные поступления от участия РФ в акционерных обществах составляют значительную долю доходов от использования госимущества, полагаем необходимым применять в практике управления методы и механизмы, обеспечивающие эффективность деятельности организаций с государственным участием на уровне, сравнимом с таковым для частного капитала.

Проблема управления смешанными организациями осложняется тем, что эффективность должна определяться не только позитивной динамикой дивидендных поступлений, но и достижением целей, стоящих перед государством как публичным субъектом, – таких как обеспечение производства заданного количества конкретной продукции (работ, услуг), соблюдение установленных социальных и иных стандартов (нормативов) и обеспечение приемлемого уровня издержек в процессе производства.

В этой связи Минэкономразвития России разработаны предложения по повышению эффективности управления федеральной собственностью на среднесрочный период (2005 – 2008 гг.), направленные в том числе на повышение эффективности использования государственного имущества, необходимого для обеспечения выполнения функций и полномочий РФ.

Успешное воплощение данных предложений, учет мирового опыта, улучшение информационного обеспечения процесса управления федеральным имуществом должны позволить увеличить эффективность его использования для государства как собственника, а ввиду значительного объема участия государства в экономике (даже после масштабной приватизации), – для государства как публичного субъекта.

Литература
1. Материалы к заседанию Правительства Российской Федерации по вопросу «О мерах по повышению эффективности управления федеральной собственностью» [Электронный ресурс]. Режим доступа:
2. Российская экономика в 2005 году: Тенденции и перспективы. М.: ИЭПП, 2006. Вып. 27 [Электронный ресурс]. Режим доступа: .
3. Газетов А., Дитрих Е., Котлярова А., Скрипичников Д. Доклад о корпоративном управлении государственными предприятиями в России, подготовленный в рамках работы Круглого стола по корпоративному управлению России, проходившего 2 – 3 июня 2005 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
4. О приватизации государственного и муниципального имущества: Федеральный закон РФ от 21.12.01 г. № 178-ФЗ.
5. Об основах государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 31.07.95 г. № 119-ФЗ.
6. Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации: одобрена Постановлением Правительства РФ от 09.09.99 г. № 1024.
7. Правила разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества: утв. Постановлением Правительства РФ от 26.12.05 г. № 806.
8. Положение об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами («золотой акции»): утв. Постановлением Правительства РФ от 03.12.04 г. № 738.
9. Положение о ведении реестра показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности: утв. Постановлением Правительства РФ от 11.01.00 г. № 23.