Проведение региональной социально-экономической политики представляет для Рос-сии особую важность в силу ее огромной территории, большой протяженности путей сообщения и природно-климатического разнообразия. Сибирь и Дальний Восток имеют в сред-нем худшие условия для проживания и хозяйственной деятельности и худшие социально-экономические показатели в сравнении с западными территориями страны.

Необходимость ускорения социально-экономического развития сибирских террито-рий становится все более очевидной. Острота проблемы связана и с большой дифференциа-цией регионов по уровню хозяйственного развития и уровню жизни населения.

Направления регионального социально-экономического развития формируются, во-первых, на федеральном уровне – Правительством РФ и, во-вторых, усилиями исполнитель-ной власти ее субъектов.

На федеральном уровне разрабатываются среднесрочные программы социально-экономического развития всей страны [1, 2], федеральные целевые программы и формирует-ся федеральная адресная инвестиционная программа, этапы и задания которых реализуются в субъектах РФ.

Органы государственной исполнительной власти субъектов РФ разрабатывают про-граммы социально-экономического развития на среднесрочную перспективу и региональные целевые программы. В Новосибирской области и в нескольких субъектах РФ составляются еще и годовые планы социально-экономического развития. 

Для преодоления негативных тенденций, препятствующих успешному развитию си-бирских регионов, была разработана Стратегия экономического развития Сибири на 2002 – 2020 гг. [3] – вариант межрегиональной программы, которая предусматривала:

- снижение влияния неблагоприятных природно-климатических условий на социально-экономическое развитие Сибири;
- повышение инвестиционной привлекательности сибирских регионов;
- обеспечение устойчивого развития «сырьевых» регионов;
- повышение роли «несырьевого» сектора в экономике, развитие производства наукоемкой продукции;
- повышение уровня жизни населения;
- обеспечение геополитических и экономических интересов России.

Несмотря на утверждение этой Стратегии Правительством РФ, ее финансирование не было предусмотрено федеральным бюджетом и работа не начиналась.

Сопоставим основные цели региональной политики страны, заявленные в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 – 2005 гг.) [1], действовавшей до 2005 г., с проблемами и целями, сформулированными в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 – 2008 гг.) [2], принятой Правительством РФ в январе текущего года.

Основные цели региональной политики в Программе 2003 – 2005 гг.:

- обеспечение стабильной и предсказуемой федеральной налоговой политики и политики бюджетных расходов;
- обеспечение свободного перемещения рабочей силы и капитала по всей территории РФ;
- сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов;
- создание равных условий для экономического развития субъектов РФ, а также рав-ных конкурентных условий для предпринимательской деятельности во всех регионах страны.

Проблемы современного этапа, обозначенные в Программе 2006 – 2008 гг.:

- низкая эффективность государственного управления;
- отсутствие условий и стимулов для развития человеческого капитала;
- низкий уровень конкуренции и высокая доля нерыночного сектора;
- неравномерное осуществление реформ на региональном и муниципальном уровне;
- низкий уровень интеграции российской экономики в международные экономиче-ские отношения;
- слабая диверсификация российской экономики, создающая высокую зависимость от мировой конъюнктуры цен  на основные экспортные товары;
- инфраструктурные ограничения экономического роста.

Основные цели региональной политики в Программе 2006 – 2008 гг.:

- создание агентств (институтов) регионального  и муниципального развития;
- использование механизмов частно-государственного партнерства при реализации инфраструктурных проектов;
- создание особых экономических зон (промышленно-производственных, технико-внедренческих, туристско-рекреационных);
- реформирование федеративных отношений, местного самоуправления, региональных и муниципальных финансов, межбюджетных отношений.

Достижение стабильной федеральной налоговой политики и политики бюджетных расходов [1] в значительной мере уже обеспечено. Положения федеральной налоговой поли-тики и бюджетные процедуры закреплены в Бюджетном и Налоговом кодексах РФ.

В последние годы на федеральном уровне ведется активная работа по установлению баланса прав и обязанностей между федеральными и региональными органами государст-венной власти и органами местного самоуправления. В 2005 г. вступили в силу изменения и дополнения к Закону «Об общих принципах организации законодательных (представитель-ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». 

Что же касается выравнивания регионов по уровню социально-экономического развития, то это задача на многие годы. Политика текущего бюджетного выравнивания, осуществляемая федеральным центром с 1994 г., постоянно совершенствуется, но дифференциация регионов не уменьшается. 

Именно поэтому распределение бюджетных средств между уровнями государствен-ного управления и органами местного самоуправления остается предметом постоянных дис-куссий между Минфином РФ и руководителями субъектов Федерации. В Бюджетном кодек-се РФ установлено, что  налоговые доходы бюджетов субъектов РФ не могут составлять ме-нее 50 % всей суммы доходов консолидированного бюджета страны. Однако эта норма при утверждении федерального бюджета ежегодно приостанавливается.

Программа социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2006 – 2008 гг.) определяет новые цели и задачи.

Основные направления этой программы связаны главным образом с институциональ-ными преобразованиями – устранением инфраструктурных ограничений развития, повыше-нием открытости экономики, с реформированием системы государственного управления, повышением роли местного самоуправления, а также с созданием условий для продолжения реформ. Принципиально новым направлением в части социально-экономического развития субъектов РФ определены поиск и  реализация их собственного конкурентного потенциала. Инновационными представляются задачи, требующие  создания стимулирующих условий для обеспечения регионального развития (таблица).

Основные задачи регионального развития на 2006 – 2008 гг.*

Группы задач	Содержание задач
Совершенствование управления	Обеспечение добросовестной конкуренции между регионами и муниципальными образованиями за привлечение капитала и рабочей силы. Создание системы образовательных проектов по подготовке высококвалифицированных специалистов. Содействие межрегиональной координации решений в области экономической политики. Создание кластеров. Координация решений в области экономической политики на межрегиональном уровне. Реализация мероприятий по обеспечению прозрачности при разработке и исполнении бюджетов субъектов Федерации
Стимулирование преобразований	Стимулирование внедрения инструментов стратегического планирования, программно-целевого бюджетирования и бюджетирования, ориентированного на результат, новых механизмов административного регулирования и управления. Создание механизмов, стимулирующих приток внешних и внутренних мигрантов в трудодефицитные регионы страны. Разработка для органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления системы стимулов к осуществлению приоритетных социально-экономических преобразований. Создание стимулов для реализации проектов по развитию социальной инфраструктуры на региональном и местном уровнях
Обеспечение контроля	Создание системы мониторинга социально-экономического развития регионов и муниципальных образований

*По: [2].

Масштабы и темпы социальных и экономических преобразований субъектов Федера-ции полностью зависят от эффективности управления деятельностью по разработке страте-гий, по формированию и  реализации комплекса целевых программ, инновационных и инвестиционных проектов. Между тем, разработка и реализация целевых программ и проектов является слабым местом государственного управления как на федеральном, так и на региональном уровне. Проверка Счетной палатой выполнения некоторых федеральных целевых программ дала неутешительные результаты.

Так, по программе «Развитие медицинской промышленности в 1998 – 2000 годах и на период до 2005 года (в части медицинского оборудования)» финансирование было прекра-щено с 2003 г., ее цель не достигнута, основные задачи не решены [4].

По программе «Дети Севера (2001 – 2002 годы)» ожидаемый результат не достигнут и социально-экономический эффект не получен. Даже не были систематизированы данные о фактическом состоянии проблем детей [5]. В рамках реализации Государственной програм-мы развития индустрии детского питания (1991 – 1995 гг.) началось строительство комплек-са детского питания в г. Самаре. Сроки его были продлены до 2001 г. включительно. Однако к 1 января 2003 г. было освоено только 41 % общей сметной стоимости строительства, что связано с недостаточным финансированием [6].

При реализация программы «Государственные жилищные сертификаты. 1998 – 2002 годы» не соблюдался график выпуска сертификатов. К 1 января 2003 г. было выдано 74,8 % от всех выделенных Минфином РФ средств. Информация о сумме выплаченных в 2002 г. субсидий на погашение сертификатов, обобщенная Дирекцией по реализации инве-стиционных программ на основании данных, представленных органами исполнительной власти, не соответствует данным Минфина России, Сбербанка России и Госкомстата России [7].

По программе «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайка-лья на 1996 – 2005 годы и до 2010 года» уменьшение финансирования в 2003 г. составило 106,9 млн руб. [8]. 

Сокращение финансирования программ в ходе их выполнения стало обычным делом. Общие недостатки реализации программ и проектов сводятся к следующему.

В части общей организации работ:

– отсутствие механизма управления программами;
– слабая координация действий исполнителей программы;
– недостаточный внешний контроль хода реализации программ;
– уменьшение объема финансирования программ в ходе их выполнения без корректи-ровки утвержденных заданий и работ.

В части финансирования программ и проектов:

– неритмичное финансирование программ;
– недостаточное финансирование программ по сравнению с утвержденными объема-ми.

В части текущего контроля хода работ:

– отсутствие оперативной информации о промежуточных результатах выполнения программ;
– недостаточность или полное отсутствие предусмотренного внутреннего контроля хода реализации программ.

В результате поставленные цели не достигаются; ожидаемый социально-экономический эффект не обеспечивается; сроки строительства объектов непомерно затяги-ваются.

В федеральном бюджете 2006 г. предусмотрено финансирование 50 федеральных це-левых программ  и федеральных программ развития регионов. Удельный вес расходов на эти программы в общих расходах федерального бюджета составляет 8,6 % против 8,8 % в 2005 г., хотя общие расходы федерального бюджета увеличиваются. Анализ структуры расходов, предусмотренных на федеральные целевые программы в 2006 г., выполненный Счетной палатой Российской Федерации [9], показывает, что инновационная направленность программ недостаточна. А доля расходов, направляемых на капитальные вложения, прямо или косвенно связанные со сферой инноваций, в общем объеме программной части Федеральной адресной инновационной программы составляет всего 5,8 %.

Счетная палата также отмечает: «На федеральные целевые программы по развитию регионов на 2006 г. предусмотрены расходы в сумме 32 179,2 млн руб., что в реальном вы-ражении на 9 % ниже уровня 2005 г. Из указанной суммы 17 116 млн. руб., или 53,2 %, пре-дусмотрено на реализацию двух федеральных программ – “Социально-экономическое развитие Республики Татарстан до 2006 года” и “Социально-экономическое развитие Республики Башкортостан до 2006 года”, и 15 062,8 млн руб. (46,8 %) – на реализацию 7 федеральных целевых программ для более чем 40 регионов Российской Федерации» [9].

Ситуация с выполнением областных целевых программ Новосибирской области складывается такая же, как и с федеральными целевыми программами. При формировании областного бюджета 2006 г. по 14 программам финансирование было уменьшено, хотя объем расходов областного бюджета в 2006 г. увеличился на 18,3 %. При этом общее финансирование программ осталось на уровне 2005 г.

При одновременном выполнении специалистами их текущей работы и руководства реализацией программ и проектов именно программам и проектам не уделяется необходимого внимания. И это существенный недостаток современного управления.

Особенность предстоящего периода для субъектов РФ заключается в смене политиче-ских ориентиров федерального центра, связанных с региональным развитием. В рамках вы-полнения задач, обозначенных в среднесрочной программе [2], каждому региону предстоит выработать свой вариант развития, который мог бы впоследствии обеспечить ему конку-рентные преимущества среди восьми десятков других регионов.

Фактически среднесрочные программы у многих территорий есть. Но они в большинстве своем ориентированы на инерционный путь развития, на поддержание того, что уже достигнуто.

Органам государственной исполнительной власти пора создать специальные подраз-деления по управлению развитием. Потребность в них диктуется, во-первых, усилением зна-чимости этой деятельности и, во-вторых, увеличением объемов работ по управлению. Субъ-екты Федерации участвуют в выполнении заданий по национальным проектам, феде-ральных целевых программ, проектов федеральной адресной инвестиционной программы, а также собственных региональных целевых программ, инвестиционных и социальных проектов. Все это важнейшие работы, связанные с миллиардными затратами. В состав вновь создаваемых подразделений, непосредственно занятых управлением реализацией программ и проектов, должны войти профессионалы – специалисты по управлению проектами. Современные методы управления проектами позволяют реализовать сложные проекты, содержащие тысячи самостоятельных этапов, выполняемых разными исполнителями.

Особой задачей государственных органов субъектов РФ является выработка стратеги-ческих направлений социально-экономического развития регионов, что предполагает ясное видение будущего и путей его достижения.

В структуре системы управления социально-экономическим развитием региона важ-ное место занимает местное самоуправление. Наиболее проблемными остаются сельские территории, где в отличие от городов, нет сложившейся производственной и социальной инфраструктуры.

Два уровня муниципальных образований, законодательно сформированные на этих территориях, должны иметь разные, но дополняющие друг друга задачи. Сельские муниципальные образования (первый уровень) должны сконцентрировать свои управленческие усилия на обеспечении занятости населения и формировании доходов крестьянских семей за счет развития их личных хозяйств, поддерживать увеличение производства сельскохозяйственной продукции. Районным муниципальным образованиям (второй уровень) следует обеспечивать промышленную переработку и реализацию произведенного продукта. Наращивание производственного и, соответственно, налогового потенциала позволит сформировать дополнительный ресурс для обеспечения социально-экономического развития сельских территорий и повышения уровня жизни их населения.

Принципиально важно определить долю бюджетных средств, которую каждый субъ-ект РФ может выделить непосредственно на развитие, причем, не единовременно, а на дли-тельный срок.  Расходование этих средств подлежит жесткому контролю. Недопустимо использовать их на текущие цели.

Достижение конкурентоспособности региона невозможно без создания системы эф-фективного управленческого контроля. Кроме предоставления текущей информации управ-ляющим контроль создает условия для  анализа хода исполнения программ и необходимой корректировки деятельности по развитию. Контроль должен быть как внутренний, так и внешний – со стороны законодательных органов и общественности. Вообще, органам испол-нительной власти необходимо накапливать опыт реализации крупных программ и проектов, которого они пока не имеют.

Литература

1. Программа социально-экономического развития Российской Федерации на сред-несрочную перспективу (2003 – 2005 годы.): Утв. распоряжением Правительства РФ от 15.08.03 г. № 1163-р.
2. Программа социально-экономического развития Российской Федерации на сред-несрочную перспективу (2006 – 2008 годы): Утв. распоряжением Правительства РФ от 19.01.06 г. № 38-р.
3. Стратегия экономического развития Сибири: Утв. распоряжением Правительства РФ от 07.06.02 г. № 765-р.
4. Бюллетень № 11(95) / Счетная  палата РФ. М., 2005. С. 203.
5. Бюллетень № 3(75) / Счетная палата РФ. М., 2004. С. 7.
6. Финансы и контроль. 2003. № 5(18). С. 55.
7. Бюллетень № 4(76) / Счетная палата РФ. М., 2004. С. 20 – 42.
8. Бюллетень № 3(86) / Счетная палата РФ. М., 2005. С. 165.
9. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект Федерального за-кона «О федеральном бюджете на 2006 год» // Бюллетень № 11(95) / Счетная палата РФ. М., 2005.