Государственный долг является неотъемлемой частью государственных финансов, играет существенную и многогранную роль в макроэкономической системе, оказывает значительное влияние на состояние денежного обращения, инвестиционного климата, структуру потребления и перспективы экономического развития любой страны. Мировая практика свидетельствует о широком использовании государством заемной политики для финансирования расходов бюджета. Таким образом, государственный долг – это нормальное явление в финансовой системе каждого цивилизованного государства.
Согласно теории государственных финансов, заимствования служат основным источником финансирования капитальных вложений в общественном секторе, поэтому государственные займы – один из ключевых инструментов финансовой политики государственных органов власти всех уровней. Однако даже незначительные ошибки в процессе управления долгом могут существенно осложнить финансовое положение и стать препятствием на пути хозяйственного развития. Только четкий алгоритм и система законодательных ограничений в области управления государственным долгом позволяют получить максимальный эффект от государственных заимствований при минимально возможном риске.

Долг органов государственной власти и управления является органичным элементом в системе финансовых отношений, структуре активов и пассивов экономики. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (ст. 97) «государственным долгом РФ являются долговые обязательства РФ перед физическими, юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права» [3].

Федеративное устройство государства предполагает формирование государственных заимствований на всех уровнях: федеральном, региональном и муниципальном, что создает дополнительные сложности при управлении государственным долгом. Финансовая устойчивость и эффективность всей системы государственных заимствований зависит от всех уровней: от федерального до муниципального. Таким образом, необходимо формировать государственную долговую политику, создавать нормативно-правовое и административно-организационное обеспечения, которые позволили бы эффективно и качественно управлять как государственным долгом в целом, так и на каждом отдельном уровне. Это подтверждается и принятием Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ в 2006–2008 гг., утвержденной распоряжением Правительства РФ № 467-р от 03.04.06 г., одной из задач которой названо совершенствование системы управления региональным и муниципальным долгом.

Особая роль в развитии экономики страны сегодня отводится регионам, что предполагает повышение качества управления региональными финансами, совершенствование региональной финансовой политики, неотъемлемой частью которой является долговая политика. При этом основные положения долговой политики подчинены общим целям финансовой политики региона. Степень детализации долговой политики зависит от той роли, которую выполняют заимствования в управлении финансами сектора государственного (регионального) управления.

По нашему мнению, долговая политика – это деятельность органов власти по управлению государственным долгом; она формирует идеологию управления государственными заимствованиями, определяет стратегию и тактику управления государственным долгом и основные направления органов власти по их реализации.

Содержание долговой политики включает широкий комплекс мероприятий: разработку концепции долговой политики, определение ее стратегических направлений, целей, главных задач; создание адекватного механизма реализации долговой политики; управление деятельностью государства по планированию заимствований; организацию размещения займов; предоставление государственных гарантий, поручительств; контроль за целевым использованием привлекаемых ресурсов, а также за своевременным погашением государственного долга.

Основные положения Кодекса лучшей практики в сфере управления региональными и муниципальными финансами устанавливают принципы и подходы к формированию и реализации долговой политики региона. Остановимся на некоторых рекомендациях, изложенных в Кодексе лучшей практики в сфере управления региональными и муниципальными финансами [7].

Краткосрочные заемные средства (менее года) привлекаются только для поддержания необходимого уровня ликвидности. Если в результате несоответствия между динамикой поступления доходов и исполнения расходов бюджета территории возникают так называемые кассовые разрывы, допустимо привлечение краткосрочных заимствований (несколько дней, недель) для сглаживания возникающих диспропорций. Тем не менее, такие заимствования следует минимизировать за счет повышения эффективности процесса управления доходами и расходами бюджета. Не следует использовать краткосрочные заимствования для финансирования долгосрочных инвестиционных проектов.

Долгосрочные заемные средства (более года) привлекаются для финансирования инвестиций в общественную инфраструктуру и в отдельных случаях – для рефинансирования имеющегося долга с целью оптимизации структуры портфеля заимствований. Привлечение заемных средств на инфраструктурные инвестиции может составлять основу долговой политики органов власти субъектов РФ (муниципальных образований). Среди направлений инвестиционной политики субъекта федерации могут быть строительство и реконструкция объектов социальной инфраструктуры (школ, больниц и др.), систем пассажирского транспорта, канализации и водоснабжения, утилизации твердых отходов. Учитывая конъюнктуру рынка, привлечение долгосрочных заемных средств может быть также направлено на улучшение структуры долга или снижение стоимости заимствований без существенного изменения общих объемов долга.

Заемные средства на срок более года не используются для финансирования текущих расходов и финансовых инвестиций с целью получения прибыли. Текущие расходы не могут финансироваться за счет заемных средств, привлекаемых на срок более года. Подобная практика означает финансирование текущего потребления за счет средств налогоплательщиков будущих поколений.

Финансовые инвестиции с целью получения прибыли также не могут служить объектом для вложения заемных средств. Подобное использование заемных средств существенно повышает финансовый риск органов власти и отвлекает от выполнения основных государственных (муниципальных) функций.

В данное время региональная долговая политика в России представляет собой недостаточно четко обозначенное направление деятельности органов государственной власти в сфере субфедеральных заимствований. Предмет, цели, задачи и инструментарий региональной долговой политики не получили конкретного законодательного закрепления ни на федеральном, ни на региональном уровне.

Все это приводит к ошибкам и неэффективному управлению региональными заимствованиями; повсеместно наблюдается несоблюдение основных рекомендаций, изложенных в Кодексе лучшей практики в сфере управления региональными и муниципальными финансами. Широкое распространение получила практика финансирования кассовых разрывов за счет долгосрочных займов, хотя (как уже отмечалось выше) такие заимствования должны использоваться только для инвестиционных целей.

Недостаточный уровень транспарентности (прозрачности) региональной долговой политики повышает риск нецелевого использования займов и снижает доверие к региональным заимствованиям со стороны потенциальных инвесторов, следовательно, снижает возможность привлечения в регион инвестиций.

Транспарентность долговой политики – это возможность широкой общественности иметь доступ к сведениям о состоянии долга, структуре заимствований; открытость информации о долге для общественного внимания и контроля. Транспарентность долговой политики обеспечивается реализацией органами власти и управления субъекта федерации активной информационной политики и разработкой стандартов раскрытия информации.

Представление прозрачной и достоверной информации о долговой политике органов государственной власти субъектов РФ – необходимое условие обеспечения эффективного и устойчивого управления региональными финансам. Основой процесса достижения этой цели должны стать требования к публичному раскрытию информации о планах, условиях и результатах субфедеральных заимствований.

Открытая информация о состоянии долга субъектов РФ, планах и результатах управления региональными долгом должна быть достоверной, понятной, своевременной и полной. В получении указанной информации заинтересованы не только органы, осуществляющие управление субфедеральными финансами, но и граждане, инвесторы, кредиторы, другие субъекты хозяйственной деятельности. В настоящее время в открытом доступе на регулярной основе представляются только отдельные элементы статистической информации о состоянии субфедеральных заимствований.

Требования к транспарентности долговой политики субъекта Федерации пока вообще не определены на законодательном уровне. В Бюджетном кодексе РФ заложены только основы управления региональным долгом: определены понятие и состав долга, установлены ограничения на его размер, ежегодный объем средств на его обслуживание и ежегодный прирост, а также показатели долговой книги. Следует также решить ряд вопросов, касающихся управления долгом, планирования долговых обязательств, принятия управленческих решений, ведения детального учета и управления рисками [6].

Отчетность о государственном долге отличается высокой степенью закрытости, прежде всего, для участников финансовых рынков – потенциальных инвесторов, не имеющих полного объема информации о наиболее важных аспектах политики и операциях по управлению долгом. Между тем, прозрачность режима принятия решений, четкость правил и операций по управлению государственным долгом способствуют укреплению доверия кредиторов и инвесторов к долговым обязательствам государства. Это, в свою очередь, повышает эффективность операций по управлению государственными долговыми обязательствами и в долгосрочной перспективе может привести к снижению стоимости обслуживания государственного долга.

В данной связи в Бюджетный кодекс РФ целесообразно внести поправки, обязывающие региональные органы власти регулярно публиковать основную информацию о состоянии субфедерального долга.

Необходимо публично раскрывать информацию в отношении политики управления долгом: о первичном размещении долговых обязательств, организации вторичных рынков, депозитарных систем, клиринговых и расчетных механизмов для торговли государственными ценными бумагами. Также четко должны быть сформулированы и раскрыты цели управления долгом и показатели, используемые для измерения затрат и риска.

Органы государственного управления должны регулярно публиковать информацию об объеме и структуре своего долга и финансовых активов, в том числе о структуре сроков погашения и процентных ставок [1].

Отсутствие информации и любая неопределенность в отношении финансового положения органов власти как заемщиков (в связи с какими-либо существенными событиями) или их действий на финансовом рынке (выкуп собственных обязательств, привлечение новых заемных средств) снижают уровень доверия инвесторов и заставляют их повышать требуемую премию за риск по долговым обязательствам. Это, в свою очередь, приводит к росту стоимости новых заимствований и снижению доступности заемных средств. Поэтому все существенные события, связанные с действиями органов власти на финансовом рынке или влияющие на их кредитоспособность, необходимо публично разъяснять инвесторам. Раскрытие информации об условных обязательствах способствует снижению неопределенности в оценке финансового положения субъекта РФ.

Критериями оценки транспарентности долговой политики являются объективность, качество, достоверность, открытость, гласность, доступность, информативность, понятность, полнота.

Принципы оценки транспарентности долговой политики:

– оценка факторов кредитоспособности и качества управления субфедеральным долгом с помощью объективных и открытых индикаторов;
– обеспечение минимального объема исходных данных, необходимых для расчета индикаторов, отражающих все основные (фокусные) факторы, и верификации;
– сопоставимость и преемственность результатов оценки различных органов власти и на различные даты;
– прозрачность методики оценки и возможность внесения изменений;
– эффективность оценки на основе соотношения «затраты – выгоды».

Основным методом оценки транспарентности долговой политики является метод экспертных оценок. Величина каждого элемента выражается в процентах от так называемого базового уровня. За 100 %, то есть базовый уровень, принят уровень раскрытия значимой информации, который считается достаточным для заинтересованных пользователей. На этой основе рассчитывается результирующая интегральная оценка, которая и определяет степень информационной транспарентности (прозрачности) субъекта Федерации в сфере управления государственным долгом, следовательно, его место в общем рэнкинге.

Оценка уровня транспарентности долговой политики субъектов федерации обеспечивает эффективность и качество управления субфедеральными заимствованиями, способствует повышению уровня доверия со стороны инвесторов и кредиторов, формированию положительной кредитной истории региона и, как следствие, повышению доступности и снижению стоимости привлекаемых ресурсов.

Существенным элементом долговой политики, непосредственно связанным с ее транспарентностью, является формирование грамотных взаимоотношений с инвестиционным сообществом. Безусловный плюс – формирование долгосрочной программы заимствований, которая позволит инвесторам выстраивать полноценные торговые стратегии и более четко прогнозировать состояние рынка долговых обязательств данного субъекта федерации.

Следование политике информационной открытости (регулярное раскрытие финансовой информации, информирование об инвестиционных планах и иных существенных событиях) позволяет инвесторам составить максимально объективное мнение о финансовом состоянии того или иного субъекта федерации.

В формировании и реализации долговой политики не последнюю роль играет наличие положительной кредитной истории субъекта РФ. В соответствии с общепризнанными критериями оценки кредитного риска кредитную историю заемщика следует рассматривать как один из важных индикаторов способности и намерения заемщика погашать свои долговые обязательства. Наличие положительной кредитной истории позволяет существенно снижать стоимость заимствований.

Информационная открытость и доступность информации о состоянии региональных заимствований, а также публичные выступления представителей субъектов РФ демонстрируют приверженность своевременному и полному выполнению финансовых обязательств.

При существенной роли заемных средств в финансовой деятельности органов власти субъекта федерации (муниципального образования) следует стремиться к максимальной диверсификации структуры портфеля заимствований с целью снижения зависимости от одного кредитора или одного долгового инструмента. Доступ к различным рынкам заимствований позволяет повышать финансовую гибкость и подбирать оптимальные условия для новых заимствований в зависимости от конъюнктуры.

Приоритетное обслуживание одних долговых обязательств по отношению к другим возможно лишь в исключительных случаях и если это оговорено в условиях заимствований. Приоритетное положение одних кредиторов по отношению к другим может быть установлено соответствующими документами при выпуске долговых обязательств. Информация о наличии приоритетных обязательств должна быть доступна для всех кредиторов. Дискриминацию тех или иных держателей равных по приоритету долговых обязательств допускать нельзя.

Существенное значение при формировании региональной долговой политики должно быть отведено оценке и управлению рисками. С точки зрения возможностей региональных органов власти и управления субъекта влиять на факторы, вызывающие риски, их можно разделить на внешние (косвенные) и внутренние (прямые).

К внешним (косвенным) рискам относятся: риск рефинансирования; риск процентной ставки; риск пролонгации; риск цены выкупа; риск соинвестора; юридические риски, связанные с изменением законодательства на вышестоящих уровнях бюджетной системы РФ. Внешние риски не зависят от действия региональных властей, неподконтрольны им, но должны быть учтены при формировании региональной долговой политики.

К внутренним (прямым) рискам относятся: риск ликвидности (риск неплатежеспособности); кредитный риск (риск наступления гарантийного случая); риск неплатежа; юридические риски, за исключением риска изменения законодательства на вышестоящих уровнях бюджетной системы РФ; риск краж, махинаций, разглашения информации и других противозаконных действий; риск возникновения субсидиарной ответственности, ответственности по «судебным» условным обязательствам. Источники возникновения рисков данной категории частично или полностью подконтрольны органам власти и управления субъекта федерации и, следовательно, могут быть уменьшены в отношении как уже имеющихся обязательств, так и вновь привлекаемых.

Качество реализуемой региональными органами власти и управления долговой политики может быть некоторым образом оценено. Для оценки качества долговой политики субъекта федерации могут быть рассчитаны следующие индикативные показатели:

– отношение прямого и полного долга к собственным доходам населения. Этот показатель позволяет оценить резервы региона по обслуживанию долга и сравнивать субъекты РФ и муниципальные образования с различной социально-экономической ситуацией;
– соотношение объема краткосрочной и долгосрочной задолженности. Значительное превышение объема краткосрочной задолженности над долгосрочной негативно влияет на кредитоспособность региональных органов власти и управления, поскольку свидетельствует о нерациональной долговой политике и отсутствии инвестиционных заимствований;
– доля долговых обязательств, номинированных в иностранной валюте, в структуре долговых обязательств. В условиях высокого валютного риска большая доля долговых обязательств, номинированных в иностранной валюте, значительно повышает вероятность невыполнения региональными органами власти и управления своих обязательств, поскольку бюджеты имеют рублевые источники доходов;
– доля основных составляющих прямого долга в его структуре позволяет оценить приоритеты региональной долговой политики. Считается, что размер и качество долговой нагрузки на бюджет во многом характеризует кредитоспособность региона, поскольку определяет объем средств, которые должны быть направлены региональной администрацией для своевременного выполнения своих долговых обязательств в полном объеме;
– доля выплат по краткосрочным обязательствам в структуре долговой нагрузки. Большие значения свидетельствуют о недостаточности бюджетных средств для выполнения собственных обязательств и, как следствие, чрезмерном количестве кредитов на покрытие кассовых разрывов;
– доля выплат по долгосрочным обязательствам в структуре долговой нагрузки показывает долговую нагрузку региона по инвестиционным заимствованиям;
– доля обслуживания долговых обязательств в структуре долговой нагрузки позволяет определить, насколько выгодны условия заимствования, а также оценить размер дополнительной нагрузки на бюджет в результате использования заемных средств;
– отношение выплат по полному долгу к поступлениям в денежной форме за вычетом обязательных расходов в денежной форме. Показатель позволяет оценить техническую способность региональных органов власти и управления выполнять обязательства по собственным долгам после осуществления текущих обязательных денежных расходов. Если значение больше 0, у администрации недостаточно денежных средств для погашения долгов в текущем году, стало быть, они могут быть погашены только за счет перекредитования, что значительно повышает кредитный риск. Что бы работать зубным техником, вам нужен сертификат зубного техника , нужно учиться на зубного техникума!

Предложенные показатели качества долговой политики не в полном объеме позволяют оценить все аспекты ее реализации и, без сомнения, нуждаются в дальнейшей доработке. Также хотелось бы отметить необходимость законодательного закрепления процедур и показателей оценки качества региональной долговой политики, позволяющих осуществлять регулярный контроль в данной сфере.

В заключение еще раз подчеркнем, что эффективное управление региональным долгом может быть достигнуто только через решение следующих задач:

– выстраивание четких принципов моделирования долговой политики при формировании бюджета;
– раскрытие информации по методам контроля за экономически безопасным уровнем долговой нагрузки и поддержанием ликвидности бюджета;
– минимизацию рисков при управлении ликвидностью бюджета в процессе его исполнения;
– создание более прозрачных правил учета долговых обязательств, операций с долгом и его обслуживанием для защиты интересов инвесторов.

Литература

1. Анализ системы управления государственным долгом Российской Федерации: Аналитич. зап. // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2006. № 6 (102) [Электронный ресурс]. Режим доступа: .
2. Аналитический обзор международного опыта применения принципов Кодекса лучшей практики: Возможности их использования в Российской Федерации [Электронный ресурс]. Режим доступа: .
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.98 г. № 145-ФЗ.
4. Временные методические рекомендации по управлению государственным и муниципальным долгом для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований [Электронный ресурс]. Режим доступа: www1.minfin.ru/fvr/metod/vrmetod.doc.
5. Концепция единой системы управления долгом Российской Федерации [Электронный ресурс]. Режим доступа: documents/20020220/20020220/asp.
6. Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006–2008 годах: Распоряжение Правительства РФ от 3.04.06 г. № 467-р.
7. Основные положения Кодекса лучшей практики в сфере управления региональными и муниципальными финансами [Электронный ресурс]. Режим доступа: .