На протяжении ряда лет, начиная с бюджетного послания на 2000 г., Президентом РФ ставится задача повышения эффективности бюджетных расходов. Причем, если в посланиях на 2000–2001 гг. лишь отмечалась неэффективность существующей системы бюджетного планирования, то в послании 2003 г. повышение эффективности государственных расходов провозглашалось уже как одна из задач бюджетной политики, а к 2005 г. эта задача приобрела статус приоритетной. В Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 гг.) низкая эффективность государственного управления названа первой из проблем, препятствующих стабильному и долгосрочному экономическому росту [6].

Теоретические основы обеспечения рациональности бюджетных решений

В чем же изначальная причина неэффективности государственных расходов? Ответ на вопрос дает теория общественного выбора – наука, изучающая совокупность процессов нерыночного принятия решений через систему политических институтов [10].

Один из важнейших участников процессов принятия решений в общественном секторе – бюрократия (государственные служащие, чиновники) – система организаций, удовлетворяющая как минимум двум критериям: она не производит экономических благ, имеющих ценностную оценку, и извлекает часть своих доходов из источников, не связанных с продажей результатов своей деятельности.

Для оценки деятельности чиновников нет обобщающих показателей, таких, как, например, масштаб и норма прибыли, используемые в бизнесе. Кроме того, в сфере государственного управления имеет место информационная монополия бюрократии, то есть достаточно полными данными о фактической стоимости бюджетных услуг и альтернативных методах решения государственных задач располагают только сотрудники соответствующего государственного департамента, иначе говоря, «чиновники», «бюрократы».

Основной предпосылкой теории общественного выбора, как и неоклассической экономической теории в целом, является концепция «экономического человека», согласно которой человек в рыночной экономике стремится принимать такие решения, которые максимизируют значение его функции полезности, иначе говоря, его поведение рационально. Для бюрократа такой «функцией полезности» становится масштаб деятельности и объем финансирования собственного департамента, от чего зависит как личное благосостояние, так и степень влияния чиновника.

Один из исследователей теории общественного выбора Уильям Нисканен*, исследуя деятельность бюрократических учреждений с позиции «издержки – выгоды», доказал, что в силу вышеперечисленных предпосылок (информационная монополия, стремление к увеличению объемов финансирования, отсутствие объективных показателей для оценки деятельности) равновесный «объем выпуска» (то есть объем финансирования) любого департамента увеличивается до тех пор, пока не станет в два раза больше оптимального. Иначе говоря, принимаемые в таких условиях решения о размерах финансирования не могут быть рациональными.

Гипотеза Нисканена позволяет нам сформулировать требования, которым должна отвечать любая бюджетная процедура для того, чтобы направления и объемы финансирования бюджетных расходов были наиболее эффективными (назовем эти требования принципами обеспечения рациональности бюджетных решений):

– прозрачность процедур принятия ключевых бюджетных решений;
– обеспечение взаимоувязки процедур распределения бюджетных ресурсов с целевыми результатами государственной политики.

Оценка рациональности существующих бюджетных процедур

На базе принципов обеспечения рациональности бюджетных решений с выделением составляющих каждого из этих принципов нами разработана методика оценки бюджетных процедур на предмет их рациональности и эффективности. Прозрачность, согласно Кодексу надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетной сфере, предусматривает обязательное опубликование проектов нормативных актов, связанных с распределением бюджетных ресурсов (в том числе порядка и методик их распределения, отчетов об использовании средств бюджетов), а также возможность участия независимых экспертов и представителей общественности в принятии решений о распределении государственных финансовых ресурсов [9]. Эти составляющие и положены в основу оценки степени прозрачности бюджетной процедуры (табл. 1).

Таблица 1
Составляющие принципов обеспечения рациональности бюджетных решений

На основе предложенной методики исследуем, например, подходы к распределению бюджетных средств на поддержку экономики, применяемые в Новосибирской области [2, 4, 7, 9, 10].

Данные табл. 2 позволяют сделать вывод о неполном соответствии существующих процедур отбора проектов и заявок на предоставление бюджетной поддержки критериям обеспечения рациональности бюджетных решений. Как следствие, используемые подходы не способствовали достижению изначально заявленных целей оказания государственной поддержки. Так, в промышленности за счет региональной поддержки в 2001–2004 гг. происходил прирост налоговых поступлений в основном в федеральный бюджет, а не в консолидированный бюджет области. Фактически не была начата реализация каждого пятого из поддерживаемых проектов, на проектную мощность не вышли 85 % проектов. Предполагаемый социальный эффект от поддержки не получен.

Таблица 2
Оценка процедур распределения бюджетных ресурсов на поддержку экономики

В сельском хозяйстве, несмотря на активную государственную поддержку, в 2000–2004 гг. сокращался объем производства и объем продукции на душу населения. Оказание поддержки убыточным хозяйствам не улучшило результаты их финансово-хозяйственной деятельности, а предоставление ее прибыльным повышало их и без того достаточно высокую рентабельность.

Направления совершенствования бюджетного процесса

Совершенствованию бюджетных процедур как инструменту повышения эффективности государственных расходов уделяется значительное внимание. Правительством РФ разработан целый ряд нормативных правовых актов в этом направлении, основной акцент в которых делается на процедуры формирования докладов субъектов бюджетного планирования (определение целей, задач, конечных и непосредственных результатов) и т.п. [5, 8]. Использование таких докладов, несомненно, является значительным шагом вперед по сравнению с ранее применявшимися подходами, поскольку, по-крайней мере, позволяет сопоставить расходование бюджетных средств с достижением конкретных результатов, оценить результативность бюджетных расходов, их эффективность (полезный эффект на рубль вложенных средств) и даже, в отдельных случаях, сравнить эффективность деятельности бюджетных учреждений и аналогичных коммерческих организаций.

Однако очевидно, что эти доклады носят характер, скорее, пояснительных записок к бюджетам субъектов бюджетного планирования и не предлагают инструментов для выявления полного перечня альтернативных путей достижения поставленных целей и выбора наиболее эффективных вариантов. А ведь именно это – основная цель любого бюджетирования.

Определение всего перечня альтернатив в рамках существующего бюджетного процесса невозможно по ряду причин.

Во-первых, рассмотрение докладов субъектов бюджетного планирования проводится не публично, а на заседаниях специальной бюджетной комиссии, состоящей из представителей министерств и ведомств, то есть фактически в закрытом режиме. Таким образом, не выполняется один из принципов рациональности бюджетных решений – обеспечения прозрачности, возможности участия экспертов и представителей общественности в принятии решений. В результате вероятность того, что в ходе подготовки и обсуждения докладов выявятся принципиально новые подходы к решению поставленных задач, сводится к нулю.

Как действующим законодательством, так и проектом изменений в Бюджетный кодекс закреплен закрытый перечень участников бюджетного процесса, причем, все они являются представителями исполнительной власти. Требования об обязательном опубликовании проекта бюджета до его внесения в законодательный орган не выполняются, публичные слушания по бюджету носят формальный характер. Более того, проектом изменений в Бюджетный кодекс сужается круг полномочий представительных органов власти и управления в бюджетном процессе, в частности, в ходе рассмотрения проекта бюджета, а ведь именно они должны быть непосредственными и официальными выразителями мнения общественности.

Во-вторых, доклад пишется субъектом бюджетного планирования «под конкретную цифру» предварительно доведенных до него лимитов бюджетного финансирования. Учитывая основополагающий постулат теории общественного выбора о том, что чиновник стремится к увеличению масштабов деятельности «своего» департамента как способу максимизации собственной функции полезности, вероятность того, что при подготовке докладов будут изыскиваться способы решения задач, позволяющие сэкономить бюджетные деньги, весьма невелика.

Кроме того, как справедливо отмечает В. Гамукин, в силу «традиционализма» бюджета, то есть преемственности объемов финансирования предыдущих периодов, «альтернативных бюджетов в сфере общественных финансов как таковых не может быть» [1, с. 17]. Ситуация усугубляется тем, что уровень прозрачности бюджетного процесса по-прежнему остается крайне низким.

Чтобы действительно переориентировать процедуры формирования бюджетов с механического распределения объемов финансирования на поиск наиболее эффективных путей достижения конкретных результатов в сфере компетенции органов публичной власти, необходимо во главу угла в бюджетном процессе ставить не бюджет (финансовый план государства), а документ, определяющий задачи и планируемые результаты деятельности органов власти на очередной год (плановый период). Принимаемая сейчас на федеральном уровне среднесрочная Программа социально-экономического развития РФ, которая, казалось бы, должна выполнять функции такого документа, никак не задействована в бюджетном процессе и не содержит конкретных количественных показателей по предметам компетенции федеральных органов власти – скорее она носит характер документа-ориентира.

Для устранения вышеперечисленных недостатков можно предложить следующую концепцию: бюджетный процесс должен строиться на использовании комплекса управляющих документов: плана социально-экономического развития и бюджета. При этом план призван обеспечивать:

– точное, преимущественно количественное представление всего набора целей и результатов, которые должны быть достигнуты за период;
– систему мероприятий, выполнение которых обеспечивает достижение поставленных целей наиболее эффективным способом.

Планируемым периодом может быть год или, как того требует переход на среднесрочное бюджетное планирование, три года. В последнем случае результаты и мероприятия первого года представляются более подробно, последующих лет – с меньшей детализацией.

Нормативный правовой акт о бюджете в рамках такой организации бюджетного процесса уже не будет самодостаточным документом, но будет отражать распределение финансовых ресурсов для достижения поставленных в плане целей.

Сама процедура подготовки плана и бюджета исполнительным органом государственной власти может быть в этом случае организована, как показано на рисунке.

Схема подготовки проекта бюджета

Прозрачность в предлагаемой схеме обеспечивается посредством публикации доклада губернатора о целях и задачах социально-экономической политики субъекта РФ на планируемый год, а также через проведение бюджетных слушаний и привлечение экспертов не только на этапе внесения готового проекта бюджета в законодательный орган, но и при рассмотрении доклада губернатора и в ходе обсуждения планов отдельных департаментов. Для отличного времяпровождения холостому мужчине нужно немного денег, интернет и телефон - найди номер путаны и пригласи её к себе на чай - секс без обязательств имеет множество плюсов: ты можешь назваться любым именем, быть смелым в своих проявлениях и реализовать свои самые развратные фантазии.

Как показано на рисунке, первым этапом бюджетного процесса будет постановка общих целей и задач социально-экономического развития региона на планируемый период и затем трансформация их в цели и задачи конкретных департаментов, а отнюдь не распределение объемов финансирования, как это делается сейчас. Для выявления возможных альтернативных направлений бюджетного финансирования предлагается внедрить процедуру составления планов работы департаментов в трех вариантах в соответствии с тремя возможными уровнями финансирования расходов (А, В, С):

– наиболее важный – уровень В – отражает «нормальное» финансирование, соответствующее прогнозируемому объему доходов бюджета;
– вариант А – уменьшенный по сравнению с «нормальным» объем бюджетных ассигнований в условиях снижения доходов бюджета;
– вариант С – увеличенный объем финансирования в условиях поступления в бюджет дополнительных доходов.

При составлении таких планов у департаментов возникнет необходимость ежегодного анализа итогов и оценки перспектив собственной деятельности, пересмотра приоритетов, перечней финансируемых проектов и мероприятий целевых программ под углом зрения их бюджетной эффективности. Разрабатывая планы применительно к различным условиям, департаменты вынуждены будут анализировать различные способы достижения целей и производить выбор оптимальных решений с учетом возможности реализации разных сценариев развития.

В случае, если представленный департаментом план имеет высокие показатели социальной и экономической эффективности в достижении общих целей региональной политики, то в соответствии с рекомендациями бюджетных слушаний в проекте бюджета на его реализацию может быть предусмотрен повышенный объем финансирования (С). И наоборот, при недостаточной обоснованности плановыми мероприятиями предполагаемых расходов, их низкой бюджетной эффективности, а также при наличии менее затратных способов достижения целей деятельности департамента плановый объем финансирования может быть сокращен до варианта А или (в особых случаях) исключен из проекта финансирования.

Единый план социально-экономического развития региона в этом случае формируется путем объединении планов департаментов, а проект расходной части бюджета – как распределение объемов финансирования, необходимых для реализации этих планов.

Такой подход позволяет организовать бюджетный процесс в соответствии с принципами рациональности бюджетных решений и разрешить многие проблемы, поскольку:

– переносит акценты с механического распределения бюджетных ресурсов на формулирование задач, методов их решения и определение планируемых результатов;
– позволяет четко увязать объемы финансирования с конкретными результатами деятельности департаментов и общими задачами социально-экономического развития региона;
– допускает и регламентирует участие в бюджетном процессе независимых экспертов и представителей общественности, что должно способствовать повышению обоснованности бюджетных расходов и планируемых мероприятий;
– способствует поиску альтернативных путей решения поставленных задач и выбору наиболее эффективного из них.

Примечания

1. Гамукин В. Новации бюджетного процесса: бюджетирование, ориентированное на результат // Вопросы экономики. 2005. № 2.
2. О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Новосибирской области: Закон Новосибирской области от 31.05.99 г. № 59-ОЗ (ред. от 16.07.05 г.).
3. О государственной поддержке сельскохозяйственного производства в Новосибирской области: Закон Новосибирской области от 08.12.06 г. № 61-ОЗ (ред. от 02.02.07 г.).
4. О мерах государственной поддержки товаропроизводителей в Новосибирской области: Закон Новосибирской области от 20.09.02 г. № 47-ОЗ (ред. от 04.11.05 г.).
5. О направлении методических рекомендаций по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2006–2008 годы: Письмо Минфина РФ от 27.06.05 г. № 02-АЛ/2008.
6. О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 годы): Распоряжение Правительства РФ от 19.01.06 г. № 38-р.
7. Об утверждении областной целевой программы «Государственная поддержка сельскохозяйственного производства в Новосибирской области на 2007–2009 годы»: Постановление Новосибирского областного Совета депутатов четвертого созыва от 25.01.07 г. № 11.
8. Об утверждении Положения о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год: Постановление Правительства РФ от 06.03.05 г. № 118 (с изм. от 30.12.06 г.).
9. Официальный сайт Международного валютного фонда [Электронный ресурс]. Режим доступа: .
10. Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика: Учебник для вузов. М.: ГУ ВШЭ, 2000. 367 с.