Михалюк О В 

Обладая собственной финансовой базой, муниципальные образования, вместе с тем, испытывают серьезные трудности в связи с недостаточностью финансовых ресурсов для полноценного и сбалансированного удовлетворения сложившихся и развивающихся потребностей территорий и их населения. Формирование муниципальных финансов сопряжено с решением вопроса о полномочиях органов местного самоуправления в бюджетной системе РФ и соответствующих им возможностях самостоятельного пополнения финансовых ресурсов. К настоящему времени не удалось создать такого механизма межбюджетных отношений, который позволил бы сократить неравенство между отдельными территориями и муниципальными образованиями, обусловленное особенностями их социально-экономического развития. Исходя из этого, существует необходимость постоянного совершенствования межбюджетных отношений, в условиях развития бюджетного федерализма, участником которого наравне с федеральными и региональными властями выступает местное самоуправление. 

Определить пути совершенствования положения российского местного самоуправления в сфере межбюджетных отношений можно, только предварительно выявив существующие здесь тенденции и проблемы. На протяжении уже многих лет в РФ сохраняется процесс централизации доходов на федеральном уровне (Табл. 1)

Таблица 1. Распределение доходов между уровнями бюджетной системы (в %)¹ 

Годы	Уровни бюджетной системы
	Консоли­дирован­ный бюджет РФ		Федераль­ный бюджет		Консолиди­ро­ванные бюджеты субъек­тов РФ		Бюджеты субъектов РФ		Местные бюджеты
	а	б	а	б	а	б	а	б	а	б
2000	100	29,7	52,3	14,6	47,7	15,1	23,4	8,7	24,3	6,4
2001	100	22,1	52,2	15,1	47,5	14,3	23	7,8	24,5	6,5
2002	100	28,3	54	13,5	46	14,8	22,5	8,3	23,5	6,5
2003	100	27,7	60,4	13,5	39,6	14,2	18,9	8	20,7	6,2
2004	100	29	60,7	15	39,3	14	27,1	8	12,2	6
2005	100	35,83	58,34	22,1	41,6	13,73	33,4	9,2	8,2	4,53

а) – налоговые доходы, % в структуре налоговых доходов консолидированного бюджета;

б) – доходы за вычетом расходов на оказание финансовой помощи бюджетам других уровней, в % к ВВП.

Роль федерального бюджета возрастает, перераспределение налоговых поступлений происходит в пользу центра. Наблюдаются сдвиги и в структуре доходов консолидированных бюджетов регионов – увеличиваются доходы региональных бюджетов, что связано с тем, что регионы стали в большей степени принимать на себя расходные полномочия муниципалитетов. При этом динамика доходов местных бюджетов в 2000-2005 гг. примерно соответствует динамике ВВП. Такие тенденции, с одной стороны, свидетельствуют о стремлении федеральных и региональных властей к контролю над финансовыми ресурсами как источниками реализации интересов, причем преимущественно своего уровня, мало учитывая муниципальные интересы. С другой стороны, сосредоточивая финансовые ресурсы, федеральные и региональные субъекты имеют возможность их перераспределения в пользу нижестоящих структур, согласовывая противоречивые интересы разных уровней по вертикали, но не пользуются этим в полной мере.

Соотношение между налоговыми доходами и финансовой помощью из вышестоящих бюджетов является одной из важнейших пропорций в структуре доходов местных бюджетов (Рис. 1). Вследствие реализации реформ налоговой системы, доля налоговых доходов местных бюджетов снижается, а доля финансовой помощи увеличивается, что косвенно свидетельствует об усилении централизации в бюджетной системе России, а также об отсутствии у местного самоуправления надежных источников формирования собственной доходной базы, позволяющей полно удовлетворять местные потребности. 

Рис.1. Укрупненная структура доходов местных бюджетов РФ в 2000-2005 гг.²

Индикатором степени фискальной автономии муниципальных образований может служить доля собственных доходов в доходах местных бюджетов. Под собственными доходами муниципалитетов, с некоторой долей условности, можно понимать сумму поступлений от налогов на имущество, налога с продаж, местных налогов и неналоговых доходов ³. С учетом этого отметим, что собственные доходы муниципалитетов в 2000-2005 гг. составляли в среднем 17,28 % от общего объема доходов местных бюджетов; наблюдается их снижение. Это позволяет сделать вывод о том, что у муниципальных образований снижались возможности по реализации специфических интересов за счет собственных ресурсов.

Если рассматривать процессы, происходившие в области формирования расходных полномочий российских муниципалитетов, можно отметить сравнительную устойчивость структуры их функциональных расходов, связанных с необходимостью удовлетворения типичных муниципальных потребностей и реализацией соответствующих интересов субъектов экономики (Рис. 2). 

Рис.2. Укрупненная структура расходов местных бюджетов РФ в 2000-2005 гг. ⁴

Относительная стабильность структуры расходов местных бюджетов на протяжении анализируемого периода свидетельствует о значительной их предопределенности и об отсутствии у муниципалитетов возможностей для маневра и концентрации ресурсов на каком-либо приоритетном направлении. Такому положению, в частности, способствует наличие большого количества «федеральных мандатов», то есть расходных полномочий, возложенных на муниципалитеты в соответствии с законами и постановлениями федерального и регионального правительства, которые нередко передавались муниципалитетам без предоставления требуемых финансовых ресурсов в необходимом объеме.

Анализ структуры доходов и расходов местных бюджетов в целом свидетельствует о хроническом дефиците финансовых ресурсов у муниципалитетов, необходимых для реализации их интересов, который, в свою очередь, обусловлен высокой степенью вертикальной несбалансированности бюджетов. Фискальная автономия муниципалитетов за прошедший с момента начала рыночных реформ период не была достигнута. Доля местных финансов в консолидированных бюджетах Федерации и регионов уменьшается. Зависимость муниципалитетов от решений федеральных и региональных властей усиливается, поскольку большинство налогов относятся к федеральным; также на федеральном уровне принимаются решения о введение и отмене региональных и местных налогов. Решение проблем в сфере формирования доходов и расходов муниципальных бюджетов требует оптимизации разграничения бюджетных полномочий между различными уровнями управления в интересах муниципалитетов.
 
В настоящее время проблема распределения собственности и полномочий стоит перед всеми уровнями власти в РФ в связи с реформированием системы местного самоуправления. Реализация нового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁵  должна не только изменить структуру и функции муниципальных образований, но и оптимизировать межбюджетные отношения в целях согласования интересов их участников. Реформа в итоге направлена на создание условий эффективного функционирования муниципальных образований, обес¬печение гарантированного и качественного оказания органами местного самоуправления услуг населению. Внедрение двухуровневой модели, при которой местное самоуправление функционирует и на поселенческом, и на межпоселенческом (районном) уровнях, характеризующихся специфическими интересами, позволит полнее учесть муниципальные экономические интересы.

Предлагаемые в ходе реформы изменения, касающиеся полномочий органов местного самоуправления и принципов их финансового обеспечения, потребуют перераспределения доходных источников между звеньями бюджетной системы в целях приведения их в соответствие с расходными обязательствами разных уровней. Положительным аспектом следует считать разграничение в местных бюджетах доходов, направляемых на исполнение непосредственных полномочий органов местного самоуправления, связанных с реализацией муниципальных экономических интересов, и субвенций, полученных для осуществления отдельных государственных полномочий, связанных с реализацией государственных интересов на муниципальном уровне.

Представляется очевидным, что в условиях высокой дифференциации финансово-бюджетной обеспеченности муниципальных образований и неравномерности распределения доходообразующей собственности решить проблемы несбалансированности интересов без перераспределения средств финансовой помощи затруднительно. Это учитывается разработчиками мероприятий современной муниципальной реформы: основными каналами перераспределения финансовых ресурсов во внутрирегиональных межбюджетных отношениях призваны стать региональные фонды финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (ФФПМР(ГО)), региональные и районные фонды финансовой поддержки поселений (ФФПП). Помимо них, законодательство предусматривает и иные средства финансовой помощи местным бюджетам ⁶. 

Поскольку в Ставропольском крае, являющемся одним из «пилотных» регионов по реализации реформы, уже имеется некоторый опыт построения межбюджетных отношений по новым схемам, интересно проследить, как изменилась структура финансовой помощи местным бюджетам региона в 2005 году по сравнению с предыдущим (Табл. 2).

Таблица 2. Структура финансовой помощи местным бюджетам Ставропольского края в 2005 г.⁷

Финансовая помощь	2004 г.		2005 г.		Темп роста, %	Откло­нение доли, %
	млн. руб.	доля в бюд­же­те края, %	млн. руб.	доля в бюд­жете края, %
Всего	1478,2	100	8296,8	100	5,6	-
Фонд финансовой поддержки	160,9	10,9	1749,2	21,1	10,9	+10,2
- ФФПМР(ГО)	-	-	1020,3	12,3	-	+12,3
- ФФПП	160,9	10,9	728,9	8,8	4,5	-2,1
Фонд сбалансированности бюджетов муниципальных образований	43,8	3,0	338,7	4,1	7,7	+1,1
Фонд компенсаций	1203,8	81,4	5216,9	62,9	4,3	-18,5
Фонд софинансирования социальных расходов	-	-	902,4	10,9	-	+10,9
Фонд реформирования муниципальных финансов	10,0	0,7	20,0	0,2	2,0	-0,5
Другие виды финансовой помощи	59,7	4,0	68,8	0,8	1,2	-3,2

Как видно, несколько снизилась роль Фонда компенсаций в межбюджетном регулировании, возросла роль новых фондов – Фонда финансовой поддержки муниципальных районов (на 12,3 %), Фонда софинансирования социальных расходов (на 10,9 %). Это свидетельствует о более четком разграничении сфер полномочий и реализации интересов государственных и муниципальных властей; в большей степени учтены специфические интересы муниципальных районов; повысилась роль социально значимых мероприятий. В целом направленность мероприятий реформы свидетельствует о стремлении к более полному удовлетворению потребностей населения муниципальных образований. ДАктивное вещество сиалис - тадалафил , который дает самый мощный эффект.

Вместе с тем, досрочно начатая муниципальная реформа в Ставропольском крае не привела к резким позитивным изменениям в межбюджетных отношениях. Объем финансовой помощи муниципалитетам после перехода на новые принципы увеличился в 5,6 раза. На выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов приходится тратить почти треть краевого бюджета ⁸. В то же время количество муниципалитетов-доноров сократилось более чем в 2 раза ⁹.  Увеличилось число муниципальных образований, бюджеты которых формируются в основном за счет финансовой помощи, а не за счет собственных налоговых поступлений, что свидетельствует о растущей недостаточности собственных ресурсов для реализации муниципальных интересов.

Выходом из складывающейся ситуации может стать постепенная замена перераспределения финансовых ресурсов закреплением на постоянной основе части федеральных и региональных налогов за муниципалитетами, причем по дифференцированным нормативам, с учетом налогового потенциала поселений и районов. В этих целях, в связи с необходимостью учета интересов муниципальных образований с разным уровнем бюджетной обеспеченности, изменению подлежит механизм отрицательных трансфертов. По результатам апробации положений реформы в Ставропольском крае, порог изъятия доходов решено снизить с двукратного превышения среднего уровня бюджетной обеспеченности по субъекту до 1,3 ¹⁰.

В целом, межбюджетные отношения при формировании муниципальных бюджетов должны основываться на следующих положениях:

во-первых, распределение доходов в системе межбюджетных отношений в условиях бюджетного федерализма необходимо осуществлять с учетом достаточного объема бюджетных расходов на каждом из уровней бюджетной системы исходя из распределенных полномочий;

во-вторых, расходы, возлагаемые на местные бюджеты в связи с решением вопросов местного значения, не должны дублироваться на других уровнях;

в-третьих, необходимо обеспечивать сбалансированность взаимоотношений субъектов разного уровня в бюджетных отношениях.

Конечной целью межбюджетных отношений является «создание необходимых исходных условий по сбалансированию региональными и местными органами власти своих территориальных бюджетов (не лишая заинтересованности и ответственности их по обеспечению роста собственных доходов, экономному и эффективному расходованию средств) для реализации полномочий, возложенных на каждый уровень власти, предоставления равных возможностей на всей территории страны в получении бюджетных услуг в объеме и качестве не ниже минимально необходимого уровня»¹¹.

---

[1] - Рассчитано автором на основе данных Министерства финансов РФ (), Федерального казначейства России (), Федеральной службы государственной статистки РФ ().
[2] - Составлено автором на основе Отчетов об исполнении консолидированных бюджетов субъектов РФ за 2000-2005 гг.
[3] - См.: Чернявский А., Вартапетов К. Финансовая децентрализация и местное самоуправление в период реформ / Анализ развития муниципальных финан¬сов в России в 1992-2002 годах. – М.: ИЭГ, 2003. - С. 98.
[4] - Составлено автором на основе Отчетов об исполнении консолидированных бюджетов субъектов РФ за 2000-2005 гг.
[5] - Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Российская газета. - 08.10.2003. - № 202. - Ст. 2.
[6] - См. там же. Статьи 62-63.
[7] - асчеты автора. Рассчитано по данным: Немчинова Л. Опыт реформирования межбюджетных отношений в Ставропольском крае в 2005 году. Материалы семинара-совещания руководителей финансовых органов субъектов РФ на тему: «Межбюджетные отношения в 2006 году», г.Кисловодск, 15-16 июня 2005 г.
[8] - Михина Е. Ставрополье – экспериментальная площадка реформы местного самоуправления // Пятигорская правда. – 2005. - № 56 (6537).  – С. 2.
[9] - См.: Жилякова Е. Методом проб // Босс. – 2005. - № 06.
[10] - См.: Реформа местного самоуправления – проблемы и решения // Пятигорская правда. – 2005. - № 111 (6592). – С.2.
[11] - Игудин А.Г. Региональная асимметрия и межбюджетные отношения в свете требований бюджетного федерализма / НИИФИ Минфина России.  – М., 2001. - С. 5