Проводимые Правительством РФ реформы в области социальной политики и модернизации экономики направлены на формирование новых, более современных экономических механизмов. В частности, в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 годы), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 19.01.06 г. № 38-р, в целях обеспечения качества, доступности и эффективности образования предусмотрено создание условий для повышения инвестиционной привлекательности системы образования путем преобразования ряда ее учреждений в государственные (муниципальные) автономные учреждения, обладающие большей самостоятельностью в использовании ресурсов и получающие эти ресурсы по результатам своей деятельности. Аналогичные меры предложены в целях модернизации системы здравоохранения, повышения доступности и качества медицинской помощи для широких слоев населения.

Соответствующий этой инициативе Федеральный закон «Об автономных учреждениях» (далее – Закон) был подписан Президентом РФ 3 ноября 2006 г. и вступил в силу через 60 дней после его официального опубликования – 6 января 2007 г.

В соответствии с Законом предполагается дифференцировать финансируемые собственником учреждения ранее единой организационно-правовой формы юридических лиц. Будет сохранен уже существующий правовой статус частных учреждений и ряда государственных (муниципальных), именуемых бюджетными. Для иных государственных (муниципальных) учреждений, в отношении которых будет принято специальное решение об их создании путем изменения типа ранее существовавших государственных (муниципальных) учреждений, устанавливается статус автономного учреждения.

Таким образом, формально речь не идет о действительно новой организационно-правовой форме юридического лица: Законом лишь выделяется новый тип учреждения с характерными особенностями в части:

– порядка финансового обеспечения деятельности;
– объема вещных прав на имущество;
– объема материальной ответственности;
– структуры органов управления.

В отличие от бюджетных учреждений финансовое обеспечение деятельности автономных учреждений не будет производиться по утвержденной смете. Закон предусматривает, что учредитель устанавливает задания для автономного учреждения в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью. Автономное учреждение согласно заданиям учредителя и обязательствам перед страховщиком по обязательному социальному страхованию будет вести деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, частично за плату или бесплатно. Учредитель в свою очередь должен осуществлять финансовое обеспечение выполнения заданий с учетом расходов на содержание имущества, на уплату имущественных налогов, а также на развитие автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке.

Фактически речь идет о том, что государство или муниципальный орган будет размещать заказ на оказание определенного объема услуг в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

При обсуждении законопроекта не раз звучали соображения о необходимости законодательно закрепить обязанность учредителя ежегодно формировать задания: в противном случае большинство учреждений не смогут обеспечить свою деятельность. Указывалось, что, например, библиотеки, провинциальные театры не имеют возможности функционировать без финансовых поступлений из бюджета.

Как видно из текста Закона, безусловная обязанность учредителя по обеспечению автономного учреждения заданиями не получила закрепления. Такое решение представляется концептуально правомерным, но при определенных условиях.

Ключевой момент – обоснование целесообразности создания автономного учреждения. Механизм его финансирования предполагает конкуренцию за доступ к бюджетным ресурсам между автономными учреждениями и частными организациями, оказывающими однородные услуги. Однако материальная база большинства государственных и муниципальных учреждений находится в неудовлетворительном состоянии и не позволит им быть достаточно конкурентоспособными. По этой причине, в частности, в заключении Комитета Государственной Думы по собственности¹  было отмечено: «При массовом создании автономных учреждений на базе государственных или муниципальных учреждений прямым следствием… явится сокращение услуг, оказываемых населению за счет средств соответствующих бюджетов, и соответствующее замещение ранее бесплатных услуг платными. Впоследствии следует ожидать, что произойдет своего рода “естественный отбор” автономных учреждений в связи с дифференциацией их финансово-хозяйственного положения. Так, ряд автономных учреждений, например крупные учебные заведения, известные театры, музеи и т.д., расположенные в регионах, где существует платежеспособный спрос населения на оказываемые такими учреждениями услуги, могут иметь благополучное финансовое положение. Остальные учреждения при отсутствии бюджетного финансирования по истечении некоторого времени придут к состоянию стагнации… Создание автономных учреждений само по себе не способно решить существующие в обществе социальные проблемы».

Автономное учреждение должно создаваться, если:

– в сфере деятельности учреждения на государственном и муниципальном рынке предоставления соответствующих услуг и производства работ сформировалась конкурентная рыночная среда;
– существует потенциальная возможность для автономного учреждения функционировать в условиях рыночной конкурентной среды, оцененная с учетом экономических, технологических, научно-производственных и иных ресурсов;
– создание автономного учреждения путем изменения типа существующего учреждения не повлечет нарушения предусмотренных законом прав граждан на получение гарантируемых государством услуг.

Иными словами, автономное учреждение должно создаваться тогда, когда его услуги востребованы потребителями, причем на платной основе. Речь может идти о медицинском учреждении, оказывающем услуги косметической хирургии, или о пользующемся популярностью театре. Очевидно, что библиотеки, центры санэпиднадзора, инфекционные и психиатрические больницы, туберкулезные и наркологические диспансеры, центры СПИД целесообразно сохранить в прежней форме и финансировать по смете их содержание, поскольку при отсутствии бюджетного финансирования они не смогут зарабатывать деньги своей основной деятельностью в размере, обеспечивающем ее продолжение. Следовательно, им нецелесообразно предоставлять большую свободу в распоряжении имуществом.

К сожалению, в Законе данные критерии не нашли отражения в полном объеме. В качестве условий, ограничивающих создание автономных учреждений, выделены следующие:

– решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего учреждения принимается по инициативе либо с согласия учреждения, если такое решение не повлечет за собой нарушение конституционных прав граждан, в том числе права на получение бесплатного образования, права на участие в культурной жизни;
– предложение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего учреждения должно содержать обоснование необходимости данной процедуры с учетом возможных социально-экономических последствий, доступности такого учреждения для населения и качества выполняемых им работ (оказываемых услуг).

Таким образом, вопрос о целесообразности создания автономного учреждения будет решать учредитель, а при изменении типа существующего учреждения необходимо согласие самого учреждения. Отсутствие в законодательном акте всех значимых и требующих учета критериев следует признать недостатком регулирования, которое может быть устранено подзаконным актом, поскольку Правительством РФ могут быть установлены дополнительные условия для принятия решения о создании федерального автономного учреждения путем изменения типа существующего госучреждения. Кроме того, Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или местной администрацией муниципального образования могут определяться перечни государственных или муниципальных учреждений, тип которых не подлежит изменению.

При условии самостоятельного обеспечения финансами своей деятельности приобретают смысл другие положения об автономном учреждении.

Именно для этой цели закон наделяет автономные учреждения расширенным (в сравнении с бюджетными учреждениями) правом распоряжения имуществом, в том числе недвижимым. Статьей 4 Закона определено, что автономное учреждение без согласия учредителя не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним учредителем или приобретенным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Остальным имуществом, в том числе недвижимым, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно.

Однако анализ закона показывает, что и возможность распоряжения остальным имуществом ограничена. Одно из ограничений состоит в том, что помимо заданий учредителя автономное учреждение по своему усмотрению вправе выполнять работы (оказывать услуги), только относящиеся к его основной деятельности. Иные виды деятельности автономное учреждение вправе осуществлять лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, при условии, что такие виды деятельности указаны в его уставе.

Следовательно, ограничив дееспособность автономного учреждения, законодатель тем самым установил общее ограничение на возможность использования его имущества. Например, можно сделать вывод, что если предоставление имущества в аренду не закреплено в качестве вида деятельности учреждения, то сделки по передаче имущества в пользование третьим лицам, имеющие систематический характер, могут быть оспорены.

Более конкретное ограничение касается необходимости одобрения крупных сделок, совершаемых учреждением. Согласно Закону крупной признается сделка, связанная с распоряжением денежными средствами, привлечением заемных денежных средств, отчуждением имущества (которым автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно) и с передачей такого имущества в пользование или в залог, при условии, что цена сделки либо стоимость отчуждаемого (передаваемого) имущества превышает десять процентов балансовой стоимости активов автономного учреждения, определяемой по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату, если уставом учреждения не предусмотрен меньший размер крупной сделки.

Крупная сделка совершается с предварительного одобрения наблюдательного совета автономного учреждения.

Отметим, что институт одобрения крупных сделок известен корпоративному законодательству. Его назначение – обеспечение имущественных интересов собственников (в широком смысле слова) – акционеров АО, участников ООО или ОДО, собственника имущества унитарного предприятия. Этот институт призван не допустить (в том числе в результате злоупотреблений) выбытие имущества и возможную несостоятельность организации, следствием чего станет невозможность извлечения собственниками выгоды от деятельности организации (в виде дивидендов, отчислений от прибыли и т.д.).

Однако автономное учреждение является некоммерческой организацией, которая согласно ст. 50 Гражданского кодекса РФ не имеет извлечение прибыли в качестве основной цели деятельности и не распределяет полученную прибыль между участниками.

В самом Законе определено, что доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано. Собственник имущества не имеет права на получение доходов от осуществляемой автономным учреждением деятельности и использование закрепленного за этим учреждением имущества.

В ситуации, когда финансовые результаты деятельности не затрагивают интересы учредителя, может встать вопрос о целесообразности установления института одобрения крупных сделок. Ответ на этот вопрос вытекает из цели создания автономного учреждения: выполнение работ, оказание услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Иными словами, собственник вне зависимости от обеспечения автономного учреждения заданием, выполнение которого финансируется из бюджета, считает необходимым контролировать соблюдение установленных целевых ограничений.

Стоит упомянуть еще об одном специальном ограничении права автономного учреждения на распоряжение имуществом: такое учреждение вправе вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника только с согласия своего учредителя. Представляется, что цель этого ограничения та же, что и у института одобрения крупных сделок, – не допустить ситуации невозможности продолжения деятельности в результате вывода имущества в подконтрольные руководителю автономного учреждения организации.

Но ведь на недопущение выбытия активов в крупном размере направлен институт одобрения крупных сделок в целом. Само же по себе участие в капитале коммерческой организации, если такая деятельность допускается уставом учреждения, не должно требовать отдельного одобрения, тем более со стороны собственника, а не наблюдательного совета. Более того, финансовые вложения (например, в ценные бумаги) с целью извлечения дохода и направления его на основную деятельность должны допускаться, если автономия учреждения государством признается. Долевое участие автономного учреждения своим имуществом в капитале коммерческой организации совместно с инвесторами может быть способом привлечения инвестиций в соответствующую сферу. Так что это ограничение требует дополнительного обоснования.

Закон закрепляет общую норму о возможности для автономного учреждения приобретать и осуществлять от своего имени имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Однако известно, что государственные и муниципальные учреждения выделялись среди прочих субъектов экономической деятельности: они отвечали по своим обязательствам только находящимися в их распоряжении денежными средствами. При недостаточности денег субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения должен был нести собственник имущества. Это, в частности, обосновывало исключение учреждений из-под сферы деятельности законодательства о несостоятельности: если государство отвечает по долгам учреждения, то применение процедур банкротства для удовлетворения интересов кредиторов нецелесообразно.

Новый закон распределил бремя ответственности иным образом: автономное учреждение отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним учредителем или приобретенного за счет средств, специально выделенных учредителем. Собственник имущества автономного учреждения не отвечает по обязательствам автономного учреждения.

В результате перечень видов имущества, на которое возможно обратить взыскание, расширен, но одновременно исключена субсидиарная ответственность собственника. При этом возможность применения процедур арбитражного управления так и не была предусмотрена. В этой связи возникает вопрос о последствиях невозможности со стороны автономного учреждения удовлетворить требования своих кредиторов. Как отмечал Комитет Государственной Думы по собственности ², «такая новелла законопроекта представляется далеко не однозначной. Можно предположить, что данные положения законопроекта приведут к тому, что автономные учреждения будут рассматриваться участниками гражданского оборота как крайне ненадежные партнеры». Стало быть, вопрос ответственности автономного учреждения и его собственника требует дополнительного рассмотрения, в противном случае заключение с автономным учреждением сделок повлечет для контрагентов дополнительные риски, требующие, например, наличия обеспечения.

Положение контрагента при совершении сделок с автономным учреждением характеризуется еще одной особенностью. В отличие от случаев совершения крупных сделок или сделок с заинтересованностью в хозяйственных обществах или унитарных предприятиях в отношении автономных учреждений законом установлено, что при рассмотрении вопроса о действительности совершенной с нарушением требований об одобрении сделки имеет значение факт осведомленности контрагента о наличии соответствующих ограничений.

Так, крупная сделка может быть признана недействительной по иску автономного учреждения или его учредителя, если будет доказано, что другая сторона в сделке знала или должна была знать об отсутствии одобрения сделки наблюдательным советом этого учреждения. Сделка, в совершении которой имеется заинтересованность, может быть признана недействительной по иску автономного учреждения или его учредителя, если другая сторона сделки не докажет, что она не знала и не могла знать о наличии конфликта интересов в отношении этой сделки или об отсутствии ее одобрения.

В целом надо признать, что необходимость учета информированности контрагента о наличии внутриорганизационных ограничений впервые с момента принятия Гражданского кодекса РФ подтверждена на законодательном уровне. Ранее баланс интересов контрагентов организации и ее участников был смещен в пользу последних, тогда как контрагент не имел ни законно закрепленных механизмов для установления факта ограничений при подготовке к совершению сделки, ни возможности самостоятельно обратиться в суд с требованием о признании сделки недействительной, если наличие ограничений стало ему известно после заключения договора. В этой связи такое нововведение может быть одобрено.

Вместе с тем обращает на себя внимание различие в подходах к доказыванию факта осведомленности при оспаривании крупной сделки и сделки с заинтересованностью. В первом случае бремя доказывания положительного факт возложено на истца: он должен доказать, что ответчик знал или должен был знать об ограничении. Но во втором случае уже ответчик должен доказать, что не знал или не мог знать о наличии конфликта интересов, то есть речь идет о доказывании отрицательного факта, что, как известно, сопряжено с гораздо большими трудностями. Представляется, что такая дифференциация в распределении бремени доказывания требует, как минимум, дополнительного обоснования.

Несмотря на высказанные замечания можно сделать вывод о том, что участие в предоставлении государственных и муниципальных услуг автономных учреждений, целесообразность создания которых подтверждена, направлено на использование новых механизмов, обеспечивающих выполнение государственных обязательств и конкурентные способы распределения бюджетных средств, повышающих финансовую привлекательность выполнения государственных заданий. Выявленные недостатки не свидетельствуют о несостоятельности концепции и по мере накопления практики могут быть устранены.

[1] - Заключение Комитета Государственной Думы по собственности от 18.05.06 г. по проекту Федерального закона «Об автономных учреждениях» [Электронный ресурс]. Режим доступа: .

[2] - Там же.